Að kreista mjólkur­kúna

Lagafrumvarp, sem gerir ráð fyrir að leggja 2.500 króna innviðagjald á hvern farþega skemmtiferðaskipa fyrir hvern sólarhring sem siglt er við Íslands strendur, er nú til meðferðar á Alþingi. Frumvarpið hefur vakið hörð viðbrögð, ekki síst á landsbyggðinni; hjá sveitarfélögum, höfnum og þjónustufyrirtækjum, fyrst og fremst þar sem gjaldið verður langtum hærra en gjöld á aðra ferðamenn og er lagt á með örfárra vikna fyrirvara. Áform um nýtt innviðagjald, sem einungis er lagt á gesti skemmtiferðaskipa, koma ofan í áhyggjur af nýlegum lögum sem afnema munu tollfrelsi skemmtiferðaskipa í hringsiglingum um Ísland frá 1. janúar 2025, að óbreyttu. Minni skemmtiferða- og leiðangursskip eiga í hringferðum sínum viðkomu í alls 31 höfn vítt og breitt um landið. Afnám tollfrelsis ógnar viðskiptum sem í þeim heimsóknum felast. Verði innviðagjaldið fest í lög, í þeirri mynd sem frumvarpið gerir ráð fyrir, eru líkur á að stærri skemmtiferðaskip muni einnig endurskoða ferðaáform sín og viðkomu í íslenskum höfnum. Minni hafnir á landsbyggðinni falla að líkindum fyrst út sem viðkomuhafnir, en breytingarnar snerta þó alla komustaði skemmtiferðaskipa; hafnir, fyrirtækin sem selja þeim vörur og þjónustu og viðkomandi samfélög.

Ótímabær gjaldtaka og hentistefnurök

Í frumvarpi fjármála- og efnahagsráðherra til laga um breytingu á ýmsum lögum um skatta og gjöld o.fl., sem er í meðförum efnahags- og viðskiptanefndar Alþingis, eru gerðar breytingar á lögum um gistináttaskatt nr. 87/2011. Tekinn verður upp nýr skattur, svonefnt innviðagjald, sem greiða á fyrir farþega skemmtiferðaskipa í millilandasiglingum. Gjaldið skal vera 2.500 kr. fyrir hvern farþega fyrir hvern byrjaðan sólarhring sem skipið dvelur í höfn hér á landi eða annars staðar á tollsvæði ríkisins. Gjaldtakan er rökstudd með vísan til ferðamálastefnu og aðgerðaáætlunar hennar til ársins 2030, sem samþykkt var með þingsályktun á Alþingi í júní sl. Það sem ekki kemur fram í frumvarpi fjármála- og efnahagsráðherra er að samkvæmt ferðamálastefnu á að vinna löggjöf um nýtt innviðagjald samhliða því að heildarendurskoðun fari fram á gjaldtöku í ferðaþjónustu, auk þess sem endurskoða á ákvæði laga um gistináttaskatt „með það til hliðsjónar að samkeppnisstaða ólíkra tegunda gististaða hér á landi verði jöfnuð“. Þessi endurskoðun hefur ekki farið fram, enda örfáir mánuðir frá því að ný ferðamálastefna var samþykkt. Engu að síður á nú að skella í nýja skattheimtu á afmarkaðan hóp ferðamanna; gesti sem koma með skemmtiferðaskipum, í engu samræmi við aðra gjaldtöku af ferðamönnum.

Í samantekt fjármála- og efnahagsráðuneytisins um umsagnir og breytingatillögur við frumvarpið, dags. 6. nóvember sl., segir að ekki séu „réttmætar forsendur“ til að fella niður gistináttaskatt að sinni, eins og Samtök atvinnulífsins lögðu til. Það kunni þó að koma til greina, að því gefnu að fyrir liggi hvernig haga skuli gjaldtöku á ferðaþjónustu heilt yfir til framtíðar, eins og ferðamálastefna kveði á um. Með öðrum orðum, á sama tíma og ráðuneytið telur ekki forsendur til að hreyfa við einni gjaldtöku, þar sem endurskoða eigi ferðamannagjöldin í heild, hefur ráðuneytið þó lagt til aðra, glænýja gjaldtöku, sem einnig átti að vinna samhliða heildarendurskoðun ferðaþjónustugjalda. Hér er um hreina mótsögn og hentistefnu að ræða, sem undirstrikar hve ótímabært þetta nýja innviðagjald er.

Óhóf í skattheimtu

Gjaldtaka í ferðaþjónustu er ekki nýtt umræðuefni og sitt sýnist hverjum um hvernig henni skuli haga. Því skal haldið til haga að skipafélögin hafa sérstaklega lýst því yfir að þau leggist ekki gegn því að greiða sanngjarna hlutdeild af nýtingu innviða, í formi gjalda eða skatta. Fulltrúar hafna eru á sama máli, en gera þá eðlilegu kröfu til löggjafans, að hann horfi í það minnsta til samræmingar og jafnræðis í gjaldtökunni og hæfilegs tímafrests við innleiðingu þar sem ferðir með skemmtiferðaskipum eru seldar með tveggja ára fyrirvara. Árið 2023 voru skemmtiferðaskipagestir um 12-14% allra ferðamanna sem heimsóttu Ísland. Innviðagjöld eins og nú á að leggja á skipagesti, skv. fyrrgreindu stjórnarfrumvarpi, eru ekki lögð á aðra ferðamenn. Það vekur strax spurningar um forsendur slíkrar skattheimtu og um jafnræði, sem einmitt er títt nefnt sem markmið þessarar nýju gjaldtöku. Skilgreining gjaldsins og ráðstöfun þess er einnig óljós í frumvarpinu.

Rétt er að taka fram að skemmtiferðaskipagestir hafa á yfirstandandi ári greitt gistináttaskatt, sem eru í raun einu beinu ferðamannagjöldin sem innheimt eru á Íslandi. Gistináttaskattur er nú 300 kr. fyrir nótt á tjaldsvæði og 600 kr. fyrir nótt á hóteli, auk 11% virðisaukaskatts, en hæstur er skatturinn 1000 kr. fyrir gistinótt um borð í skemmtiferðaskipi – hver sem rökin eru fyrir hærra gjaldi til sjós! Nýtt, sérstakt innviðagjald 2.500 kr. á skipagest fyrir hvern sólarhring, er margföld upphæð gistináttaskatts á hótelgistingu, sem gert er ráð fyrir að hækki í 800 kr. á árinu 2025. Tveir einstaklingar saman í herbergi skemmtiferðaskips greiða 5.000 kr. í innviðagjald á sólarhring, en myndu greiða sameiginlega 800 kr. gistináttaskatt fyrir eina nótt á hóteli. Munurinn er ríflega sexfaldur og því ljóst að hér er skotið vel yfir jafnræðismörkin. Gjaldið er einnig án fordæma hjá öðrum þjóðum fyrir hverjar 24 stundir sem skip er innan efnahagslögsögu. Nýja innviðagjaldið á skipagesti er ekkert annað en sértæk skattlagning á þessa tegund farþegaflutninga, sem aðrir mátar farþegaflutninga til og frá Íslandi eru undanskildir. Eðli farþegaflutninga er svo þannig að þetta kemur sérstaklega niður á landsbyggðinni en styður suðvesturhorn landsins sem er þvert á stefnu stjórnvalda fyrir ferðaþjónustuna.

Skammur fyrirvari á gildistöku

Ein alvarlegasta ádeilan á tillögurnar er skortur á raunhæfum aðlögunartíma. Frumvarpið gerir ráð fyrir að gjaldtaka nýs innviðagjalds hefjist strax á árinu 2025. Skipafélög selja ferðir sínar a.m.k. 2 ár fram í tímann sem þýðir að þau geta ekki endurskoðað miðaverð eða upplýst viðskiptavini sína um aukna kostnaðarbyrði með svo stuttum fyrirvara. Þrátt fyrir að lítið sé gert úr hækkuninni í viðbrögðum ráðuneytisins við umsögnum sem bárust, er staðreyndin sú að flestar ferðir til landsins gætu hækkað um allt að 10% af þeirri viðbótargjaldtöku einni saman sem innviðagjaldið er. Skammur fyrirvari á slíkri hækkun er óraunsær og setur skipafélög, hafnir og ferðaþjónustu á landsbyggðinni í óviðunandi stöðu þar sem álagning hins nýja gjalds kemur óhjákvæmilega niður á áætlunum sem eru þegar fastmótaðar og illbreytanlegar.

Villandi rökstuðningur

Í frumvarpinu, rétt eins og í ferðaþjónustustefnu, er því haldið fram að þörf sé á sérstöku gjaldi á skemmtiferðaskipagesti, til að jafna samkeppnisstöðu innlendra og erlendra fyrirtækja í ferðaþjónustu. Fullyrt er að erlend skipafélög njóti ósanngjarns samkeppnisforskots þar sem skemmtiferðaskipin greiði takmarkaða skatta til ríkisins, helst vitagjald sem rennur í ríkissjóð og þjónustugjöld á borð við hafnargjöld til viðkomandi hafna, þ.m.t. eftir atvikum farþegagjald. Sumir kynnu að spyrja hvort þær greiðslur séu nú ekki allnokkurt framlag! En það er rangt að erlend skemmtiferðaskip hafi forskot. Skemmtiferðaskipin eru ekki í samkeppni við innlend ferðaþjónustufyrirtæki, þau eru hrein viðbót. Auk þess greiða skemmtiferðaskipin nú þegar margþætt gjöld, t.d. yfir hálfan milljarð króna í vitagjald til ríkisins, fullan virðisaukaskatt án innsköttunar af keyptri þjónustu í landi og hæsta gistináttaskatt allra ferðamanna sem heimsækja Ísland. Nefna má að auki, að vaxandi hluti skipagesta eru skiptifarþegar sem koma til landsins með flugi, í þeim tilgangi að sigla með skemmtiferðaskipi og skoða Ísland. Í ár er þetta um helmingur allra skipagesta og er áætlað að þeir kaupi gistingu í um 200 – 230 þúsund gistinætur á þeim fjórum mánuðum sem flestar siglingarnar standa yfir, auk annarrar þjónustu. Hafnargjöldin, sem skemmtiferðaskipin greiða, eru notuð til að byggja upp hafnir og innviði til að taka á móti skipunum og gestum þeirra, til að standa undir þjónustu og tryggja öryggi gestanna. Það er einmitt vegna þessara innviða sem skipagestir eiga kost á að heimsækja Ísland, njóta þjónustu og upplifunar. Uppbyggingin hefur einnig nýst öðrum viðskiptavinum hafnanna; í sjávarútvegi, flutningum og ferjusiglingum.

En hér er líklega komið að kjarna málsins; tekjuskiptingu ríkis og sveitarfélaga, gjaldtöku í ferðaþjónustu og fjármögnun við uppbyggingu innviða. Bein gjaldtaka í ferðaþjónustu skapar einungis tekjur fyrir ríkið, en ekki sveitarfélögin. Þegar skemmtiferðaskipin eiga í hlut, greiða þau hinsvegar þjónustugjöld til hafnanna, sem sjá um uppbyggingu innviða. Getur ríkið ekki bara látið þar við sitja?

Áhrif aukinnar gjaldtöku og annarra breytinga

Komur skemmtiferðaskipa í íslenskar hafnir eru ekki tilviljun. Þær eru afrakstur ríflega tveggja áratuga sameiginlegs markaðsstarfs hafna, sveitarfélaga og fjölmargra hagaðila. Samtök þeirra, Cruise Iceland, fagna tuttugu ára afmæli í ár, en fá hér heldur kaldar kveðjur frá ríkinu. Skipakomurnar leggja drög að umfangsmikilli verðmætasköpun í hafnsækinni ferðaþjónustu, sem að meirihluta til kemur samfélögum á landsbyggðinni til góða. Útfærsla nýs innviðagjalds og gildistaka án frests til aðlögunar, ofan í afnám tollfrelsis í hringsiglingum, setur þessa vinnu og hagsmuni vítt og breitt um landið í hættu.

Minni hafnir sem taka á móti smærri skemmtiferða- og leiðangursskipum sjá þegar breytingar til hins verra með afbókunum og hættu á tekjutapi sem leiðir til samdráttar í starfsemi. Þetta getur haft víðtæk áhrif á atvinnu, samfélagsþróun og áframhaldandi efnahagslega sjálfbærni sveitarfélaga sem hafa stuðlað að uppbyggingu geirans. Ríkið ætti að hafa hugfast að fjöldi lítilla ferðaþjónustufyrirtækja á landsbyggðinni lifir allt árið af viðskiptum skemmtiferðaskipa þótt skipin komi aðeins í höfn hálft árið. Ef 85% farþega í hvalaskoðun á Ísafirði eru viðskiptavinir skemmtiferðaskipa og eigandi ferðaþjónustu á Djúpavogi sér fram á að þurfa að loka sinni ferðaþjónustu með þrjátíu starfsmönnum, má vera ljóst að tugir starfa eru í hættu á landsbyggðinni.

Vanhugsuð aðgerð?

Áform um nýtt innviðagjald kann við fyrstu sýn að virðast vanhugsuð aðgerð, sem ekki mun hafa jákvæð áhrif á íslenska ferðaþjónustu eða íslenskan efnahag. Lítið fer fyrir mati á áhrifum lagasetningarinnar á hafnarsjóði og eigendur þeirra, sveitarfélögin, einkum þau smærri.

Við nánari skoðun vaknar sú spurning hvort þetta sé e.t.v. þaulhugsuð aðgerð, til að bæta við tekjustofna ríkisins, en án tillits til þeirrar skatt- eða gjaldbyrði sem viðkomandi hópur hefur, án samhengis við gjaldtöku af öðrum ferðamönnum og án tillits til afleiðinga fyrir ferðaþjónustu á landsbyggðinni. Með öðrum orðum, á að kreista mjólkurkúna og vona bara að nytin í henni detti ekki niður?

Skilaboð hafnanna eru skýr: ef ætlunin er að leggja viðbótarskatta og gjöld á ferðaþjónustuna þá ætti ekki að beina þeirri gjaldtöku eingöngu að gestum skemmtiferðaskipa, sem þegar greiða ýmis gjöld og skatta, heldur gæta jafnræðis við aðra farþegaflutninga og aðra gestahópa. Efgjaldtaka er nauðsynleg ætti hún að renna til þeirra sem standa undir kostnaðinum, sem eru fyrst og fremst hafnir og sveitarfélög hringinn í kringum landið. Gefa þarf hæfilegan tíma til aðlagast nýju fyrirkomulagi og forðast hættuna á afbókunum og fjárhagslegum skaða. Nú er síðasti séns í þinginu!

Höfundur er bæjarstjóri Grundarfjarðarbæjar og formaður hafnarstjórnar Grundarfjarðarhafnar.