Sveitarfélög í samkeppnisrekstri og árið er 2023

Síðustu ár hafa ítrekað komið upp tilvik þar sem málefni byggðasamlaga höfuðborgarsvæðisins hafa verið til umræðu. Vissulega hafa verkefni þeirra oft verið krefjandi en alvarlegir ágallar er varða umgjörð þeirra og verkefni hafa verið umræðuefni í a.m.k. rúman áratug.

Það eru vonandi ekki allir búnir að gleyma úttekt innri endurskoðun Reykjavíkurborgar sem skilaði svartri skýrslu árið 2020 um vanáætlanir byggðasamlagsins Sorpu. Mistökum sem leiddu til milljarða framúrkeyrslu á áætluðum framkvæmdakostnaði vegna byggingar gas- og jarðgerðarstöðvar í Álfsnesi og móttökustöðvar í Gufunesi. Alvarlegar athugasemdir voru einnig gerðar við upplýsingagjöf framkvæmdastjóra til stjórnar SORPU, kostnaðaráætlanir reyndust vanmetnar og framsetning upplýsinga ekki byggð á viðkenndum viðmiðum og verkferlum. Það sér reyndar ekki fyrir endann á því máli því nýjustu fregnir herma að að loka þurfi flokkunarstöðinni sem kostað hefur sveitarfélögin yfir milljarð króna. Þar fyrir utan er gas- og jarðgerðarstöðin ekki komin í fulla virkni mörgum árum eftir að ákveðið var að fara í þessa vegferð. Nú virðist sem enn áformi menn að halda áfram þessari vegferð og virði að vettugi tillögur innri endurskoðunar Reykjavíkurborgar og ábendingar og tillögur sérfræðinga sem fengnir hafa verið að málinu síðustu ár. Það er hins vegar ekki hægt að fjalla um nýjustu vendingar nema rifja upp aðdraganda þess sem nú blasir við.

Stjórnsýsluúttekt á byggðasamlögum frá Innri endurskoðun Reykjavíkurborgar

Innri endurskoðun Reykjavíkurborgar gerði stjórnsýsluúttekt á byggðasamlögunum árið 2011. Þar komu fram fjölmargar ábendingar sem lutu að þeirri staðreynd að byggðasamlag er stjórnvald og að sveitarfélögin bera ótakmarkaða ábyrgð á fjárhag þeirra. Þetta er lykilatriði fyrir það sem koma skal. Innri endurskoðun benti þá á að rekstur stjórnvaldsins Sorpu hafi þá þegar borið merki einkareksturs á samkeppnisgrundvelli í einhvern tíma. Vegna þess var talið brýnt að endurskoða rekstrarformið, enda leiddu niðurstöður úttektarinnar í ljós þá staðreynd að byggðasamlag er langt í frá hentugt rekstrarform fyrir Sorpu, m.a. vegna aukins reksturs á samkeppnismörkuðum.

Fjölmargar ábendingar komu einnig fram í skýrslunni um nauðsyn þess að koma á formlegum vettvangi eigenda sveitarfélaganna til að ráða ráðum sínum varðandi ýmis mál vegna verkefna sem sveitarfélögin vilja sinna saman, s.s. endurskoðun á heimilun verkefna byggðasamlaganna m.t.t. samkeppni og lögboðinna verkefna, pólitíska umræðu um hvernig og hvaða verkefnum sveitarfélögin vilja vinna saman að, skýra aðkomu um fjármálastjórnun og ákvarðanatöku um stærri verkefni stjórna byggðasamlaganna. Þá var talið brýnt að koma á slíkum vettvangi til pólitískrar umræðu um eigendastefnu sem felur í sér sameiginlega framtíðasýn sveitarfélaganna.

Í kjölfarið á stjórnsýsluúttektinni 2011 voru eigendastefnur byggðasamlaganna unnar og fulltrúaráði komið á skv. samþykktum SSH. Fulltrúaráðinu var ætlað að vera samráðsvettvangur eigenda vegna málefna byggðasamlaganna. Mistök voru hins vegar gerð við formgerð fulltrúaráðs þannig að stofnsamningar byggðasamlaganna voru ekki uppfærðir með þeim afleiðingum að fulltrúaráð fékk enga sérstaka stöðu. Niðurstaðan varð því sú að fulltrúaráð tók aldrei við neinum verkefnum og hinn formlegi vettvangur sem lagt var upp með varð aldrei til.

„Eigendavettvangur" yfirtekur fulltrúaráð

Það sem gerðist hins vegar var að stjórn SSH, sem skipuð er bæjastjórum/borgarstjóra sveitarfélaganna á höfuðborgarsvæðinu, tók sér stöðu eigendavettvangs. Slíkur vettvangur er þó með öllu umboðslaus enda hefur hann enga formlega stöðu skv. stofnsamningum byggðasamlaganna eða öðrum gögnum. Stjórn SSH hefur engu að síður tekið sér formlega stöðu gagnvart stjórnum Sorpu og Strætó og lítur svo á að stjórnirnar heyri undir sig. Afleiðing þess er að verkefni byggðasamlaganna eru alfarið í höndum bæjarstjóranna/borgarstjóra og þau eru þar af leiðandi aldrei rýnd með tilliti til þeirrar staðreyndar að þau eru stjórnvöld í beinum samkeppnisrekstri.

Ný skýrsla kom fram 2020- stjórnvöld eiga ekki að standa í samkeppnisrekstri

Það örlaði loksins á örlítilli bjartsýni 2020 þegar skýrsla frá ráðgjafafyrirtækinu Strategíu leit dagsinsljós. Þar eru ítrekaðar fyrri ábendingar innri endurskoðunar Reykjavíkurborgar frá 2011. Í henni var rætt um að rekstrarform byggðasamlaga henti ekki fyrir atvinnurekstur á samkeppnismarkaði, enda séu byggðasamlög stjórnvöld líkt og sveitarfélögin sjálf og minnt á að þau séu á fjárhagslega ábyrgð sveitarfélaganna. Þannig verði að finna verkefnum sem ekki eru lögbundin verkefni sveitarfélaga, viðeigandi sjálfstætt rekstrarform. Með öðrum orðum; stjórnvöld eiga ekki að standa í samkeppnisrekstri sem slík, og ábyrgð sveitarfélaganna á slíkum rekstri er óboðlegur. Skýrsla Strategíu fól einnig í sér áminningu um að virkja þurfi fulltrúaráð sem formlegan og virkan eigendavettvang sem markar sameiginlega stefnusáttmála (eigendastefnu) sveitarfélaga á þeim sviðum sem byggðasamlögin starfa og veita þurfi stjórnendum nauðsynlegt aðhald eigenda.

Formlegur eigendavettvangur og viðaukar við stofnsamninga byggðasamlaga

Í júní 2021 samþykktu sveitarfélög höfuðborgarsvæðisins öll viðauka við stofnsamninga Sorpu og Strætó og stefnuráði var formlega komið á fót. Það var skipað 20 fulltrúum minnihluta og meirihluta allra sveitarfélaganna ásamt bæjarstjórum/borgarstjóra og var því falið að vera hinn formlegi eigendavettvangur sveitarfélaganna. Stefnuráð vann þá vinnu sem því var falið samkvæmt viðaukum við stofnsamninga og vann drög að stefnusáttmála ásamt ráðgjöfum sínum, sem byggði á ábendingum í framangreindum skýrslum. Sú vinna tókst mjög vel í alla staði og náðist þverpólitískur slagkraftur og mikill samhljómur milli allra sveitarfélaganna á höfuðborgarsvæðinu við þá vinnu. Lokadrög hennar lágu fyrir vorið 2022. Í stað þess að ljúka drögunum og afla samþykkis fyrir kosningar, var talið lýðræðislegra að taka endanleg drög til umræðu í nýju stefnuráði eftir kosningar til að gefa nýjum fulltrúum kost á að setja mark sitt á gögnin. Gott og vel. Ef það hefði nú bara gengið eftir. Nú tæpu ári eftir kosningar hafa drögin ekki enn verið tekin til formlegrar umræðu í stefnuráði og starfsáætlun stefnuráðs hefur ekki verið unnin af hálfu formanna stefnuráðs (sem eru borgarstjóri og formaður SSH). Þess í stað snúa formenn af leið og leggja til að Sorpa fái það hlutverk að móta vilja og stefnu eigenda sinna, í stað þess að ljúka þeirri vinnu sem stefnuráð hafði þegar unnið. Við blasir að einhverjum hafi ekki hugnast sú stefna sem stefnuráð eigenda hafði mótað.

Óskiljanleg vending ári eftir kosningar, drög að stefnusáttmála stungið ofan í skúffu

Formenn stefnuráðsins hafa því lagt fram tillögu um að stinga drögum að stefnusáttmála eigenda endanlega ofan í skúffu. Nú skal byrjað upp á nýtt, og fela stjórn og framkvæmdastjóra Sorpu ásamt framkvæmdastjóra SSH að undirbúa mótun stefnu eigenda sinna um sjálfa sig. Hér er öllu snúið á hvolf og búið að snarsnúa vinnulagi sem hafði verið viðhaft með góðum árangri við vinnslu stefnusáttmálans á vettvangi eigendanna. Vinnulagi sem innri endurskoðun Reykjavíkurborgar lagði til árið 2011 og sérfróðir aðilar tóku undir 2020, og mælt er fyrir í nýsamþykktum viðauka við stofnsamning Sorpu. Komið er í veg fyrir að drög að stefnusáttmála komi til umfjöllunar í nýju stefnuráði eigenda eftir kosningar og einnig komið í veg fyrir að stefnuráð taki umræðu um það sem búið er að samþykkja. Greinarskrifarar telja formenn stefnuráðs raunar ekki hafa nokkurt umboð til að taka slíka ákvörðun.Það veldur síðan sérstökum vonbrigðum að mörgum nýjum kjörnum fulltrúum finnst þessi viðsnúningur formanna stefnuráðs í fínu lagi og eðlilegt að stjórnir opinberra fyrirtækja taki fram fyrir hendurnar á eigendum sínum og móti vilja eigendanna, og opinbera þar með vanþekkingu sína á hlutverki eigenda í stjórnun fyrirtækja. Það getur varla verið nokkrum vafa undirorpið að eðlilegt verklag og góðir stjórnarhætti felist í því að eigendur verkefnanna (sveitarfélögin) og gæslumenn hagsmunanna (kjörnir fulltrúar) móti eigendastefnu vegna sameiginlegra verkefna sveitarfélaganna, og þá fyrst taki stjórnir byggðasamlaganna við stefnumörkun um hvernig verkefnin eru útfærð í stefnu og rekstri fyrirtækjanna. Óábyrgt og rökleysa er að stjórnum þeirra sé falinn slíkur sjálfsákvörðunarréttur án nokkurrar ábyrgðar. Slíkt á svo enn síður við þegar við blasa ítrekuð mistök umræddra aðila sem kostað hafa útsvarsgreiðendur milljarða. Hinu sömu stjórnendur eiga að setja eigendum sínum stefnu, sem sérfræðingar hafa bent á að sé nauðsynlegt að eigendur sjálfir móti, því vilji eigenda hafi ekki legið fyrir hingað til, heldur hafi stjórnendur þróað starfsemi Sorpu bs út fyrir lögbundin verkefni og vilja sveitarfélaganna. Sú þróun hafi jafnframt verið gerð með svo óábyrgum hætti að það kunni að fara gegn lögum. Það er nefnilega nákvæmlega þetta sem innri endurskoðun Reykjavíkurborgar og sérfræðingar hafa bent á síðan 2011, án árangurs.

Enn ein atlagan að góðum stjórnarháttum

Tillaga formanna stefnuráðs um að fela Sorpu bs að móta vilja eigenda sinna um sjálfa sig, eftir allt sem á undan er gengið er ekki bara furðuleg og óskiljanleg. Þar er líka blandað saman hlutverkum, umboði og ábyrgð stefnuráðs sem eigenda annars vegar og stjórnar Sorpu og stjórnenda hins vegar, með slíkum ósköpum, að hvert mannsbarn sæi í gegnum tillögurnar ef þær væru raunhæft verkefni í góðum stjórnarháttum.

Hún er því ekki annað en enn ein atlagan að góðum stjórnarháttum. Að óbreyttu verður þessi óskapnaður samþykktur á fundi stefnuráðs í dag, mánudaginn 13. mars 2023 þó menn hafi haft heil 12 ár til að snúa við blaðinu. Óskapnaðurinn færir Sorpu bs fullkominn sjálfsákvörðunarrétt um eigin málefni, s.s. áhættusaman samkeppnisrekstur á viðkvæmum markaði sem er í þróun og þarfnast frekar stuðnings opinberra aðila heldur en opinberrar samkeppni af þeirra hálfu, vegna fjölmargra áskorana sem blasa við á þessum markaði. Það er í fullu ósamræmi við ítrekaðar ábendingar og tillögur sérfræðinga og sveitarfélögin borga brúsann af því þau bera fulla ábyrgð á rekstri byggðarsamlagsins. Fyrir það þurfa formenn stefnuráðs að svara.

Theodóra S. Þorsteinsdóttir er oddviti Viðreisnar í Kópavogi.

Sara Dögg Svanhildardóttir er oddviti Viðreisnar í Garðabæ.