Hvers vegna ég skipti um skoðun á aðild Ís­lands að Evrópu­sam­bandinu

Í umræðunni um aðild Íslands að Evrópusambandinu er gjarnan látið eins og menn hafi annaðhvort alltaf verið fylgjandi aðild eða alltaf verið andvígir henni. Mín saga er önnur.

Ég hef ekki alltaf verið andvígur aðild Íslands að samstarfsvettvangi Evrópuríkja. Þvert á móti var ég árum saman sannfærður stuðningsmaður aðildar að því sem þá hét Evrópubandalagið og sem varð Evrópusambandið. Þess vegna tel ég mikilvægt að skýra hvers vegna ég komst síðar að annarri niðurstöðu. Ástæðan var ekki breytt afstaða til Evrópusamstarfs sem slíks heldur lestur Lissabon-sáttmálans og mat mitt á stjórnskipulegum áhrifum hans.

Árið 1992 lagði ég stund á Evrópurétt hjá prófessor Stefáni Má Stefánssyni við Háskóla Íslands. Frá 1993 til 1996 gegndi ég starfi landsritara Íslands (kontaktsekretær for Island) hjá Nordisk Råd for Forskning i Europæisk Integrationsret (NORFEIR) og starfaði þar með Stefáni Má og Stefáni Walter heitnum, sem voru fulltrúar Íslands í ráðinu. Á þessum árum las ég flesta þá dóma og fræðirit sem mótuðu Evrópuréttinn. Þess vegna fannst mér sérstaklega mikilvægt að bera saman það Evrópubandalag sem ég kynntist á tíunda áratugnum og það Evrópusamband sem Lissabon-sáttmálinn markaði með gildistökunni 1. desember 2009.

Á þessum árum var ég sannfærður um að aðild Íslands að Evrópubandalaginu væri skynsamlegt skref. Þeirri skoðun hélt ég lengi og jafnvel eftir bankahrunið 2008 taldi ég að aðild gæti reynst Íslandi farsæl.

Ég geri mér grein fyrir því að sumum kann að finnast óeðlilegt að breyta afstöðu sem maður hefur haldið í áratugi. Sjálfum fannst mér það ekki auðvelt. En sem lögfræðingur hef ég alltaf talið að skyldan sé fyrst og fremst við frumheimildir og þau lagarök sem þær leiða af sér, en ekki við fyrri skoðanir mínar.

Ég skipti ekki um skoðun á einni nóttu. En þegar ég fór að lesa hinn nýja sáttmála betur fór ég smám saman að komast að annarri niðurstöðu. Í 1. grein sáttmálans um Evrópusambandið (SEU) segir „Sambandið skal leysa Evrópubandalagið af hólmi og taka við hlutverki þess“ (íslensk þýðing utanríkisráðuneytisins frá 2012.) Í inngangsorðum sáttmálans er einnig að finna texta sem fékk mig til að hugsa málið nánar. Má þar m.a. nefna að aðildarríkin hafa einsett sér að þróa enn frekar þann samruna sem hófst í Evrópu með stofnun Evrópubandalaganna; hafa einsett sér að stuðla að enn nánari einingu meðal Evrópuþjóða …; hafa það að markmiði að stíga frekari skref til að stuðla að samruna Evrópu. Hvert er raunverulega verið að stefna með texta sem þessum? Ýmsir framámenn innan sambandsins hafa sagt það berum orðum. Þetta vakti hjá mér þá spurningu hvort stefna sambandsins væri til lengri tíma litið í átt að sífellt nánari stjórnmálalegri samþættingu. Sú spurning hefur síðan aðeins orðið áleitnari þegar horft er til yfirlýsinga ýmissa leiðtoga innan sambandsins.

Það voru ekki fyrirsagnir í fjölmiðlum eða almenn umræða sem breyttu skoðun minni heldur texti sáttmálans sjálfs. Sem lögfræðingur hef ég alltaf talið að frumheimildir vegi þyngra en pólitísk slagorð. Þess vegna fór ég að lesa sáttmálann sjálfan.

Í 5. gr. sáttmálans um Evrópusambandið (SEU) segir:

„Samkvæmt meginreglunni um veittar valdheimildir skal Sambandið einungis aðhafast innan ramma þeirra valdheimilda sem aðildarríkin veita því í sáttmálunum til að ná markmiðum sáttmálanna.“

Þetta ákvæði fannst mér og finnst enn vera eitt mikilvægasta ákvæði Evrópuréttar. En þegar ég las Lissabon-sáttmálann í heild varð mér jafnframt ljóst að hann fól í sér umtalsverða útvíkkun á því hvernig þessum framseldu valdheimildum skyldi beitt.

Meirihluti í stað neitunarvalds. Í 16. gr. SEU segir:

„Ráðið skal taka ákvarðanir með auknum meirihluta nema kveðið sé á um annað í sáttmálunum.“

Þessi setning kann að virðast saklaus. En stjórnskipulega er hún mjög mikilvæg. Hún merkir að meginreglan er ekki lengur einróma samþykki heldur meirihlutaákvörðun. Þetta þýðir að aðildarríki getur orðið bundið af reglum sem það greiddi atkvæði gegn. Það var ein af meginástæðum þess að ég fór að endurmeta afstöðu mína.

ESB varð sjálfstæður lögaðili. Í 47. gr. SEU stendur:

„Sambandið skal hafa réttarstöðu lögaðila.“

Þetta eru aðeins fimm orð. En þau breyta miklu. Evrópusambandið varð sjálfstæður lögaðili sem getur komið fram í eigin nafni gagnvart öðrum ríkjum og gert alþjóðasamninga. Ég leit á þetta sem enn eitt skrefið í átt að samþættara stjórnskipulagi.

Þegar ég fór að lesa Lissabon-sáttmálann varð mér jafnframt ljóst að hann varð ekki til í tómarúmi. Áratugum saman hafði dómaframkvæmd Evrópudómstólsins markað þróun Evrópuréttar. Með dómum á borð við Van Gend en Loos árið 1963 og Costa gegn ENEL árið 1964 mótaði dómstóllinn meginreglur um bein réttaráhrif og forgang Evrópuréttar gagnvart landsrétti. Síðar voru þessar reglur þróaðar enn frekar í fjölmörgum dómum. Ég hafði kynnt mér þessa dóma sem nemandi í Evrópurétti og síðar í starfi mínu innan NORFEIR. Þeir urðu því ekki til þess að ég snerist gegn aðild Íslands að Evrópusambandinu. En þegar ég las Lissabon-sáttmálann taldi ég að þar hefði þeirri þróun, sem dómaframkvæmd Evrópudómstólsins hafði markað um áratugaskeið, verið fylgt eftir með afgerandi breytingum á stofnskipan sambandsins. Það var þá sem ég fór að endurmeta afstöðu mína.

Með Lissabon-sáttmálanum féllu fleiri málaflokkar undir sameiginlega ákvarðanatöku. Í 3.–6. gr. sáttmálans um starfshætti Evrópusambandsins (TFEU) eru valdheimildir sambandsins flokkaðar í; einkarétt ESB; sameiginlegar valdheimildir og stuðningsvald.

Markmiðið var að skýra valdaskiptinguna. Ég efast ekki um það. En niðurstaða mín varð hins vegar sú að sameiginlegar valdheimildir næðu yfir mun fleiri svið samfélagsins en áður og að Lissabon-sáttmálinn styrkti þannig yfirþjóðlegt eðli sambandsins.

Það var ekki eitt ákvæði sem skipti sköpum heldur samspil margra breytinga. Aukin notkun meirihlutaákvarðana, styrkt hlutverk Evrópuþingsins, víðtækari lögsaga Dómstóls Evrópusambandsins og bindandi grundvallarréttindaskrá bentu að mínu mati öll í sömu átt. Saman gáfu þessar breytingar mér þá mynd að Evrópusambandið væri orðið annars eðlis en það Evrópubandalag sem ég hafði kynnt mér á tíunda áratugnum

Það væri ósanngjarnt að láta hjá líða að nefna þau ákvæði sem benda í gagnstæða átt. Þar má benda á að í 4. gr. SEU skuldbindur sambandið sig til að virða þjóðernisvitund og stjórnskipulega sjálfsmynd aðildarríkjanna. Ég dreg ekki í efa mikilvægi þess ákvæðis. Spurningin fyrir mig var hins vegar hvort hin raunverulega valdþróun innan sambandsins hefði í framkvæmd færst í aðra átt.

Í 48. gr. SEU er enn gert ráð fyrir að breytingar á stofnsáttmálunum krefjist almennt samþykkis allra aðildarríkja. Í 50. gr. SEU segir:

„Sérhvert aðildarríki getur ákveðið að segja sig úr Sambandinu í samræmi við stjórnskipunarreglur sínar.“

Þessi grein varð síðar lagagrundvöllur útgöngu Bretlands úr Evrópusambandinu.

Því er ekki rétt að halda því fram að aðildarríkin hafi glatað rétti sínum til að ráða eigin örlögum. Þau hætta ekki að vera fullvalda ríki með aðild að Evrópusambandinu, en þau undirgangast tilteknar fullveldistakmarkanir á meðan þau eru aðilar að Evrópusambandinu. Þessi afstaða á sér einnig stoð í grundvallardómi Evrópudómstólsins í málinu Van Gend en Loos frá 1963. Þar komst dómstóllinn að þeirri niðurstöðu að Evrópubandalagið skapaði nýja réttarskipan innan þjóðréttar og að aðildarríkin hefðu takmarkað fullveldisrétt sinn á afmörkuðum sviðum í þágu þeirrar skipunar. („The Community constitutes a new legal order of international law for the benefit of which the states have limited their sovereign rights, albeit within limited fields.“)

Ég geri mér fulla grein fyrir því að margir lögfræðingar og stjórnmálafræðingar meta Lissabon-sáttmálann með öðrum hætti en ég. En eftir að hafa fylgst með þróun Evrópuréttar í meira en þrjá áratugi er niðurstaða mín sú að Lissabon-sáttmálinn markaði þáttaskil. Ég var áður fylgjandi aðild Íslands að Evrópubandalaginu. En ég er ekki fylgjandi aðild Íslands að Evrópusambandinu.

Niðurstaða mín varð sú að Lissabon-sáttmálinn markaði tímamót. Ekki vegna þess að hann skapaði nýtt Evrópusamband úr engu, heldur vegna þess að hann færði stofnsáttmálana í auknum mæli til samræmis við þá réttarþróun sem dómaframkvæmd Evrópudómstólsins hafði mótað um áratugaskeið. Þar taldi ég að samþættingin hefði gengið lengra en ég var reiðubúinn að styðja og að aðild myndi fela í sér víðtækara og varanlegra framsal ríkisvalds og því tel ég ekki lengur að aðild Íslands að Evrópusambandinu sé rétt leið fyrir íslenska þjóð.

Höfundur er lögmaður.