Þúsund milljarða högg á ríkis­sjóð – svartasta sviðs­myndin á Nýjum Land­spítala

Þann 22. júní 2010 setti Alþingi lög nr. 64 um byggingu á Nýjum Landspítala þar sem lögin kynntu nýtt opinbert hlutafélag Nýr Landspítali ohf (NLSH ohf) - sem trúnaðarmann og fulltrúa Alþingis vegna verkefnisins.

Í skýrslu Stýrihóps í mars 2023 voru NLSH ohf kynntir sem byggingaraðilar verksins - sem var ekki það sem Alþingi samþykkti. NLSH ohf hafa því setið beggja vegna borðsins við framkvæmdina alla tíð. Stýrihópurinn gerði ekki sjálfstæðar greiningar heldur byggði á gögnum NLSH ohf. Vinna hópsins hafði því takmarkað gildi.

Bara þetta skýrir mikið ruglið með framkvæmdina sem hefur verið rekin nánast sem einkaframkvæmd örfárra aðila á kostnað ríkissjóðs. Ríkissjóður greiðir bara blindandi ótakmarkað fjármagn inn í NLSH ohf sem starfar nánast eins og einkaaðili og virðir ekki lög frá Alþingi - og enginn stoppar það.

Opinbert fé er því orðið eins og einkafjármagn NLSH ohf sem þeir hafa getað sólundað opinberu fé eins og þeir vildu. Allir sem koma nálægt framkvæmdinni græða - og því meiri sem tafirnar eru - því meira græða þeir - en biðlistarnir lengjast í heilbrigðiskerfinu.

Við framkvæmd verksins virðist sem aldrei hafi verið farið eftir lögunum um Nýjan Landspítala og heldur ekki farið eftir lögum um skipan opinberra framkvæmda nr. 84 31. maí 2001, sem var þó áskilið af Alþingi við samþykkt spítalalaganna.

Útborgun fjármuna úr ríkissjóði til Nýja Landspítalans ohf er samkvæmt því algerlega ólögleg, hvað þá þá að greiða þeim tugi eða hundruð milljarða aukalega til verksins umfram áætlanir.

Það virðast engin takmörk fyrir ólöglegri meðferð opinberra fjármuna í þessu verkefni þar sem þetta varðar einnig brot á lögum um opinber fjármál nr.123 28. desember 2015.

Í dag er að koma í ljós hvað opinbera stjórnkerfið hjá okkur getur valdið gríðarlegum skaða í samfélaginu með hreinu rugli eins og er að koma fram í fréttum nær daglega um neyðarástandið á bráðamóttöku Landspítalans. Allar þessar hamfarir bráðadeildar tengjast og eru á ábyrgð æðstu stjórnar ríkisins með einum eða öðrum hætti.

Nákvæmlega hvar verkefnið fór úr böndunum er óljóst en það liggur fyrir að það var aldrei gerður bindandi samningur við ábyrgan verktaka með þekkingu á verkefninu, eins og lögin gerðu ráð fyrir. Verktaki sem gat lokið verkinu á umsömdum tíma fyrir umsamda fjárhæð.

Allt það ferli hefur algjörlega verið sniðgengið með tilheyrandi skaða á veiku fólki og hamförum á spítalanum. Auk þess eru miklar líkur á því að aðal hamfarirnar séu enn framundan. Ófarir heilbrigðiskerfisins eru mögulega rétt að byrja.

Fyrir nokkrum dögum var upplýst í fréttum að nær fimm ár væru enn þangað til raunhæft sé að gera ráð fyrir að fyrsti sjúklingurinn fái aðgang að nýja spítalanum. Það bendir til að framkvæmdin sé í dag bara liðlega fokheld og að enn eigi því eftir að byggja um 60% af Nýja Landspítalanum. Allar fréttir af framvindu verkefnisins hafa því verið rangar og peningarnir bara gufað upp.

Engin verkáætlun né verksamningur virðist vera til um verklok enda enginn ábyrgur verktaki með verkið sem ætti að skila verkinu á grundvelli verktryggingar á umsömdum tíma fyrir umsamda fjárhæð. Verklok gætu því dregist í 10 til 15 ár í viðbót miðað við það sem á undan er gengið og endanlegur kostnaður með svona gallað framkvæmdaferli liggur ekki fyrir.

Þetta ólöglega skipulags- og ábyrgðarlausa byggingaferli Nýja Landspítalans þar sem allt tjón í ferlinu fellur á ríkið auk hins háa byggingakostnaðar, er núna algerlega í lausu lofti með kostnað og byggingartíma. Þá er ótalið hvort það sem hefur verið byggt hingaðtil standist kröfur Mannvirkjalaga og byggingareglugerðar.

Lauslegir útreikningar og trúverðugar tilgátur sýna að á næstu 20 árum eða svo gæti munur á verstu eða bestu sviðsmynd með bygginga- og rekstrarkostnað Þjóðarsjúkrahússins - í heildina - endað í um þúsund milljörðum. Þá miða ég við það að haldið verði áfram með verkið í ólöglegum farvegi og án öruggra samninga við vanan sjúkrahúss verktaka og að reksturinn verði heldur ekki sjálfbær eins og stefnir í núna.

Við skulum byrja á því að segja þetta skýrt: Þúsund milljarða mögulegt fjárhagshögg fyrir ríkið frá Nýjum Landspítala er ekki spá né staðreynd ennþá.

Þúsund milljarða högg er svartasta sviðsmyndin um hvað þetta byggingaverkefni og rekstur þess fyrstu 20 árin getur aukið fjárhagsálag á ríkissjóð í nánustu framtíð. Hver gæti orðið raunverulegur mismunur á bestu og verstu endanlegrar niðurstöðu byggingakostnaðar, fjárhags- og rekstrar sviðsmyndar Nýja Landspítalans.

Svartasta sviðsmyndin er núna í nokkuð hægum en öruggum og vaxandi undirbúningi enda var núna verið að tilkynna um nýja fimm ára ólöglega seinkun á afhendingu spítalans sem er enn einn skandallinn.

Tjónið er gríðarlegt vegna þessarar seinkunar, sem styður mjög kenningar og tilgátur um að svartasta sviðsmyndin raungerist. Þessi brjálæðislegi byggingakostnaður og væntanlega ósjálfbært rekstrarmódel munu saman sliga kerfið.

Í ábyrgri hagstjórn er það einmitt svartasta sviðsmyndin sem fólk skoðar fyrst – ekki til að hræða neinn, heldur til að forðast hana.

Ef svartasta og versta fjárhagslega sviðsmyndin raungerist frekar en sú besta, vegna ólöglegrar umframkeyrslu byggingarkostnaðar (sem er nú þegar orðin staðreynd), væntanlegum viðvarandi rekstrarhalla, vegna stjórnkerfis sem mun ekki tryggja sjálfbæran rekstur, getur mismunurinn fljótlega nálgast þúsund milljarða króna.

Ekki má gleyma tug milljarða árlegum vaxtagreiðslum af fjármunum til verkefnisins.

Þá erum við ekki lengur að tala um pólitískt hitamál. Þá erum við að tala um þjóðhagslegt slys og kerfislegt högg í fjármálum ríkisins af þeirri stærðargráðu sem mun svelta svakalega útgjöld til flestra málaflokka ríkisins til langs tíma, þar með talið heilbrigðiskerfisins. Þá yrði bráðadeildin væntanlega bara eins og líkhús.

Ef við komum okkur upp risabákni sem bara étur fjármuni ríkisins - þá eru þetta afleiðingarnar. Heilbrigðiskerfið gæti hrunið.

Setjum þetta í tölulegt samhengi

Verg landsframleiðsla Íslands er um 5000 milljarðar króna á ári. Nýtt 1.000 milljarða tap eða högg jafngildir um 20% af heilli ársframleiðslu þjóðarinnar í viðbótarskuldir.

Heildarskuldir hins opinbera eru núna í kringum 2.000 milljarðar króna. Ef 1.000 milljarða viðbótarskuldabyrði yrði að fullu fjármögnuð með lántökum væri það 50% aukning á skuldastöðu ríkisins. Það er ekki smávægileg breyting. Það er högg og stökkbreyting sem gæti sett allt á hliðina.

Vaxtareikningurinn

Skuldir eru ekki bara tala. Þær bera vexti - mjólka peninga af ríkinu.

Ef við gerum ráð fyrir 7% meðalvaxtastigi yfir langt tímabil – sem er ekki óraunhæft í litlu, opnu hagkerfi – þá gætu árlegir vextir af 1.000 milljörðum numið 70 milljörðum króna á ári sem yrði rekstrarkostnaður við tapið.

Til samanburðar eru árlegar vaxtagreiðslur ríkissjóðs nú þegar hátt í 130 milljarðar króna, eftir vaxtastigi og skuldasamsetningu. Viðbót upp á 70 milljarða myndi þýða að vaxtabyrðin gæti hækkað um helming - í nær 200 milljarða á ári.

Aukin vaxtagjöld og hærri skuldabyrði mundu lengja biðlistana í heilbrigðiskerfinu. Þetta er fórnarkostnaður við óábyrgar ákvarðanir fortíðar sem þrengja núna að fjárhag ríkisins og það ástand gæti snarversnað ef svartasta sviðsmyndin raungerist.

Er þetta svartasta sviðsmyndin?

En við skulum vera sanngjörn: þetta er ekki óumflýjanlegt. Þetta er svartasta sviðsmyndin með fjárhaginn sem getur orðið að veruleika ef:

1) rekstrarmódel spítalans heldur áfram að vera fast í fjárlagaramma Alþingis sem fylgir ekki raunverulegri verðmætasköpun á spítalanum,

2) framleiðni í heilbrigðiskerfinu vex hægar en kostnaður, Í dag er skurðstofunýting um 60% en þarf að fara í tæpar 90% á Nýja Landspítalanum til að dæmið gangi upp.

3) rekstrarhalli verður árlegt fyrirbæri sem verður brúað með lántökum.

Þarna liggur kjarni málsins, sem mun raungerast ef þessi vandamál bætast við himinháan byggingakostnaðinn.

Ísland og Norðurlöndin

Við berum okkur gjarnan saman við Norðurlöndin þegar kemur að heilbrigðisþjónustu. Við viljum norrænt öryggi og norræn gæði. En fjármögnunar- og rekstrarlíkönin eru ekki að öllu leyti þau sömu hjá okkur og þeim.

Í Danmörku, Noregi og Svíþjóð er fjármögnun og rekstur sjúkrahúsa að verulegu leyti tengd afköstum. Spítalar fá greitt fyrir meðferðir, aðgerðir og raunverulega þjónustu. Tekjur spítalanna fylgja sjúklingunum og þeirri þjónustu sem þeir fá.

Á Íslandi er kerfið meira bundið föstum fjárlagaramma. Þegar eftirspurn eykst – vegna öldrunar, tækniframfara eða fjölgunar íbúa – fylgir fjármagnið ekki sjálfkrafa með. Þá myndast þrýstingur, biðlistar lengjast, taprekstur verður viðvarandi.

Ef slíkt misræmi raungerist og festist í sessi í stórum og dýrum innviðum eins og nýjum landspítala, verður svartasta sviðsmyndin auðveldlega raunveruleikinn.

Lítið hagkerfi

Ísland er ekki Þýskaland eða Frakkland. Við erum mjög lítið, opið og viðkvæmt hagkerfi. Þegar skuldir hækka hratt: 1) hækkar áhættuálag á ríkissjóð, 2) vaxtakjör versna, 3) og svigrúm til að bregðast við áföllum minnkar.

Við lærðum það mjög sársaukafullt árið 2008 að skuldastaða skiptir máli. Það er einföld staðreynd í fjármálum.

Hvað gerist ef við gerum ekkert?

Ef við höldum áfram með núverandi rekstrarmódel sem skapar kerfisbundið tap og skuldasöfnun vegna misræmis milli afkasta og fjármögnunar, þá gerist þetta ekki með sprengingu. Það gerist hægt með ósjálfbærum rekstri, 15 milljarðar fram úr eitt ár, 25 næsta ár, 35 það þriðja. Þar til viðbótar er allur byggingakostnaðurinn sem hefur farið langt fram úr áætlunum þar sem ekki var samið við verktaka að byggja verkið fyrir umsamið verð á umsömdum tíma.

Svo verða aukafjárveitingar eðlilegar, skuldir verða eðlilegar og tveimur áratugum síðar lítum við til baka og sjáum að heildartalan í auknum skuldum nálgast 1.000 milljarða. Hver ætlar að borga það?

Þetta snýst um sjálfbærni

Enginn vill veikara heilbrigðiskerfi. Enginn vill skera niður lífsnauðsynlega þjónustu. En öflugt kerfi verður að vera sjálfbært. Spurningin er ekki hvort við eigum að fjárfesta í heilbrigðisþjónustu. Spurningin er hvort fjármögnun og rekstrarmódel séu hönnuð þannig að þau haldi jafnvægi til langs tíma.

Ef við viljum forðast svörtustu sviðsmyndina þurfum við að spyrja: 1) Eru hvatar til skilvirkni nægilegir? 2) Fylgja tekjur raunverulegum afköstum? 3) Er fastur kostnaðargrunnur í réttu hlutfalli við þjónustuna?

Að horfa á hættuna er ekki árás – heldur ábyrgð

Að ræða mögulega 1.000 milljarða tap opinberra fjármuna sem svörtustu sviðsmynd er ekki hræðsluáróður. Það er áhættugreining. Það er ekki bjartsýnin sem bjargar kerfum. Það er þekking og varfærni.

Við getum enn valið leið sem tryggir sterkt og sjálfbært heilbrigðiskerfi. Lágmarkið væri auðvitað að fara eftir lögum sem Alþingi hefur sett. En til þess að laga stöðuna þurfum við að horfa beint á tölurnar – líka þær sem okkur líkar ekki.

Í litlu hagkerfi skipta tapaðir þúsund milljarðar öllu máli. Ábyrg stjórnun snýst um að tryggja að það verði aldrei að veruleika. Ennþá hefur enginn tekið að sér að sjá um það.

Höfundur er byggingaverkfræðingur og áhugamaður um bætt samfélag.