Einföld greining á valdsviði forseta Haukur Arnþórsson skrifar 8. apríl 2024 08:00 Löggjafarvald forsetans tekur til málskotsréttarins, heimildar til útgáfu bráðabirgðalaga – og formsatriða við stjórnarmyndun, stjórnarslit, þingsetningu og þingrof. Ráðherrar fara með framkvæmdarvald forsetans. Borið hefur á því að forsetaframbjóðendur séu óvissir um valdsvið forseta Íslands í stjórnkerfinu. Af hverju getur hann ekki lækkað vexti, minnkað verðbólgu eða byggt yfir íbúa höfuðborgarsvæðisins? Tekið skal fram að hér erum við að tala um völd forsetans sem stjórnvalds. Hvað má forsetinn gera? Hér er listi yfir þau fjögur verkefni sem forsetinn má eða verður að vinna: Undirskrift forseta gefur lögum gildi (19. gr.). Forseti hefur neitunarvald um lög, þó aðeins málskotsrétt (26. gr.). Forsetinn getur sett bráðabirgðalög (28. gr.). Þá er forsetinn í forsæti ríkisráðs sem hann situr ásamt ráðherrum og undir ríkisráð skal bera lög og mikilvægar stjórnarráðstafanir (16. gr.). Það þýðir að hann á rétt á upplýsingagjöf. Hvaða völd eru aðeins að forminu til? Þessi listi er yfir verkefni sem forsetanum er ætlað að vinna, en rökstutt er hér á eftir að hann megi og eigi aðeins vinna að forminu til. Hann hafi hins vegar ekki ákvörðunarvald um þessi verkefni. Það hefur meirihluti Alþingis eftir að þingræði var tekið upp. Forsetinn skipar ráðherra, það er, myndar ríkisstjórn og slítur stjórnarsamstarfi og skiptir verkum milli ráðherranna (15. gr.). Forsetinn vinnur stjórnsýsluverkefni á vegum löggjafarvaldsins, það er að setja þing, stefna því saman (22. gr.), fresta fundum þess (23. gr.) og rjúfa þing og boða til kosninga (24. gr.). Hvað má forsetinn ekki gera? Þótt ekki gildi margar reglur um hvað forseti má ekki gera, má þó telja upp fjögur slík atriði. Forsetinn má ekki vera alþingismaður (9. gr.) og ekki ráðherra. Enda þótt ráðherraembætti sé ekki tekið fram í stjórnarskrá þá ræðst það af eðli stjórnskipunarinnar að hann, sem hefur neitunarvald gagnvart meðal annars stjórnarfrumvörpum, getur ekki hafa borið slík frumvörp fram sjálfur. Forsetinn má ekki gegna öðrum launuðum störfum en forsetaembættinu (9. gr.). Sem þýðir líka að hann má vinna ólaunuð störf, til dæmis að góðgerðarmálum eða í þágu samfélagsins. Forsetinn má ekki vinna framkvæmdarvaldsverk og hefur það ákvæði setið inni frá 1849, þá fyrir danakonung. Í stjórnarskránni eru nú nefnd eftirtalin verk, enda þótt ráðherrar eigi að vinna þau: Veiting embætta og að víkja úr þeim, flytja embættismenn til í starfi (20. gr.), gerð samninga við önnur ríki (21. gr.), fella saksókn niður, náða menn og uppgjöf saka (29. gr.) og undanþágur frá lögum (30. gr.). Forsetinn ákveður ekki laun sín, heldur er það gert með lögum og hann getur ekki lækkað þau innan kjörtímabils (9. gr.). Athugasemdir um löggjafarvald forsetans Neitunarvaldið – sem takmarkast við málskotsrétt – hefur forsetinn svo sannarlega, þótt það brjóti á stjórnskipuninni um hið þrískipta vald. Danir tóku það ekki aðeins af hjá sér 1915, heldur færðu málskotsréttinn til þriðjungs þingmanna 1953, sem er hin lýðræðislega nálgun. Minnihlutinn á þjóðþinginu þarf að styrkjast í takt við mótmæli í þjóðfélaginu gegn ríkjandi ríkisstjórn. Forsetinn hefur enga möguleika á að gera nokkuð með slíkar hreyfingar á fylgi. Vald til setningar bráðabirgðalaga er heimild sem virðist hafa dagað uppi, en er virkt. Forseti skipar ekki ráðherra (myndar ríkisstjórn og slítur stjórnarsamstarfi) eða deilir með þeim verkefnum enda þótt ótvíræð stjórnarskrárákvæði segi fyrir um þetta. Það ræðst af þingræðisskipulaginu sem komið var á 1920 að þetta eru verkefni meirihluta þingmanna. Hins vegar hefur forsetinn formlegu hlutverki að gegna við þessi verkefni í dag, og virðist framkvæmdin vera eðlileg. Það að hann veiti stjórnarmyndunarumboð og biðji ráðherra að sitja í starfsstjórn eftir stjórnarslit hefur kannski ekki stjórnarskrárfestu, en er praktísk hefð. Þingræðisskipulaginu fylgir einnig að stjórnsýsluverkefni forsetans fyrir Alþingi – sem eru að setja þing, stefna því saman, fresta fundum þess og rjúfa þing og boða til kosninga – eru bara verkefni forsetans að forminu til. Meirihluta Alþingis tekur ákvarðanir í þessum efnum. Hér er ekki gengið lengra í að ræða löggjafarvald forsetans, til dæmis hvort hann hafi aukin völd ef meirihluti Alþingis getur ekki myndað ríkisstjórn, stjórnarkreppa verður langvarandi, eða ef hugmyndir koma upp um utanþingsstjórn. Í fljótu bragði verður ekki séð að víkja megi frá þingræðisreglunni og þá þannig að færa forsetanum hið gamla vald konungs til að mynda ríkisstjórn. Athugasemdir um framkvæmdarvald forsetans Enda þótt Alþingi tvískipti framkvæmdarvaldinu 1944 milli forsetans og ráðherranna (2. gr.), sem var undarleg breyting - áður var konungur einn með framkvæmdarvaldið og framseldi það síðan með öðru stjórnarskrárákvæði til ráðherranna – þá verður ekki til neitt sjálfstætt framkvæmdarvald forseta til hliðar við ráðherrana. Með ákvæðunum um að hann sé ábyrgðarlaus af stjórnarathöfnum (11. gr.), að ráðherrarnir framkvæmi vald hans (13. gr.) og að þeir séu ábyrgir fyrir stjórnarathöfnum (14. gr.) er tekið fyrir að forsetinn fari að nokkru leyti með framkvæmdarvald. Ítarefni um stjórnarskrána Stjórnarskráin varð til eftir byltinguna í Danmörku 1848 og frá 1849 hafði danakonungur í stórum dráttum neitunarvald gagnvart lögum og vald til að velja ráðherra. Honum tókst að halda í neitunarvald sitt í Danmörku til 1915, hér til 1944, og vald sitt til að velja ráðherra til 1901, hér til 1920. Þegar ákvæði um völd forseta Íslands eru túlkuð þarf að hafa í huga að stjórnarskráin er að stofni til gamla danska stjórnarskráin frá 1849. Sú stjórnarskrá kom nánast orðrétt til Íslands 1874, en ekki breytta stjórnarskráin frá 1866. Lögskýringargögn er því einkum að finna í skjölum frá stjórnlagaþinginu danska 1848-1849 og svo Alþingistíðindum frá 1867, þegar Alþingi fjallaði um stjórnarskrármál. Alþingi lagði þá áherslu á að taka dönsku ákvæðin orðrétt upp, því má ætla að danskar lögskýringar fylgi þeim. Vafaatriði Það myndaðist vafaatriði með stjórnarskrárbreytingunni 1991 um hvort forsetinn geti í raun „látið leggja fyrir Alþingi“ frumvörp til laga. Þetta ákvæði í kaflanum um forsetann gaf ráðherrum áður heimild til að flytja frumvörp ráðuneytanna. Heimild alþingimanna til að bera fram frumvörp var í kaflanum um Alþingi. 1991 var bætt við ákvæðið í kaflanum um Alþingi að ráðherrar mættu, auk þingmanna, flytja frumvörp. Með því vaknar sú spurning til hverra ákvæðið í kaflanum um forsetann tekur. Opnar það raunverulega á að forsetinn geti lagt fram frumvörp? Lokaorð Enda þótt vald forsetans í stjórnskipuninni takmarkist við það sem hér hefur verið rakið – getur hann haft vald utan hennar. Forsetinn getur leitt þjóðfélagið á margan hátt, verið sterkur áhrifamaður og látið gott (eða illt) af sér leiða, innan- og utanlands. Yfirlit yfir ákvæði um völd forsetans í stjórnarskrá: Höfundur er stjórnsýslufræðingur. Viltu birta grein á Vísi? Sendu okkur póst. Senda grein Haukur Arnþórsson Forseti Íslands Stjórnarskrá Stjórnsýsla Skoðun: Forsetakosningar 2024 Forsetakosningar 2024 Mest lesið Fyrst flúðu þau Reykjavíkurborg… Diljá Mist Einarsdóttir Skoðun Villtur lax eða villt græðgi – sveitin í skotlínu Jóhann Helgi Stefánsson Skoðun Hanna Katrín og Co, koma til bjargar Björn Ólafsson Skoðun Aðför ríkisstjórnar Kristrúnar Frostadóttur að flóttafólki Hópur stjórnarkvenna í Solaris Skoðun Flokkur fólksins eða flokkun fólksins? Halldóra Lillý Jóhannsdóttir Skoðun Börn á flótta – nýtt líf, nýtt tungumál og nýtt tækifæri í íslenskum grunnskólum Friðþjófur Helgi Karlsson Skoðun Íslendingar flytja út fisk og líka ofbeldismenn Guðný S. Bjarnadóttir Skoðun Hver ætlar að bera ábyrgð á mannslífi? Sævar Þór Jónsson Skoðun Konur og menntun Sigríður Ingibjörg Ingadóttir,Steinunn Bragadóttir Skoðun Er útlegð á innleið? Reyn Alpha Magnúsdóttir Skoðun Skoðun Skoðun Vegamál á tímum skattahækkana og vantrausts Benedikt S. Benediktsson skrifar Skoðun Konur og menntun Sigríður Ingibjörg Ingadóttir,Steinunn Bragadóttir skrifar Skoðun Aðför ríkisstjórnar Kristrúnar Frostadóttur að flóttafólki Hópur stjórnarkvenna í Solaris skrifar Skoðun Hanna Katrín og Co, koma til bjargar Björn Ólafsson skrifar Skoðun Villtur lax eða villt græðgi – sveitin í skotlínu Jóhann Helgi Stefánsson skrifar Skoðun Fyrst flúðu þau Reykjavíkurborg… Diljá Mist Einarsdóttir skrifar Skoðun Fyrst flúðu þau Reykjavíkurborg… Diljá Mist Einarsdóttir skrifar Skoðun Er útlegð á innleið? Reyn Alpha Magnúsdóttir skrifar Skoðun Leiðsögundurinn Gaur gerir mig að betri manneskju Þorkell J. Steindal skrifar Skoðun Börn á flótta – nýtt líf, nýtt tungumál og nýtt tækifæri í íslenskum grunnskólum Friðþjófur Helgi Karlsson skrifar Skoðun Skólarnir lokaðir - myglan vinnur Guðmundur Þórir Sigurðsson skrifar Skoðun Flokkur fólksins eða flokkun fólksins? Halldóra Lillý Jóhannsdóttir skrifar Skoðun Betri nýting á tíma og fjármunum Reykjavíkurborgar 2/3 Magnea Gná Jóhannsdóttir skrifar Skoðun Hver ætlar að bera ábyrgð á mannslífi? Sævar Þór Jónsson skrifar Skoðun Horfumst í augu Kristín Thoroddsen skrifar Skoðun 30 silfurpeningar dýralækna? 125.000 lítrar af blóði tappaðir af 4088 merum (með valdi), af eiðsvörðum dýralæknum, 2023 Ole Anton Bieltvedt skrifar Skoðun Opið bréf til heilbrigðisráðherra: Iðjuþjálfar – mikilvægur mannauður í geðheilbrigðisþjónustu framtíðarinnar Erna Rut Elvarsdóttir,Lilja Logadóttir, Rebekka Lind Hjaltadóttir,Sandra Dís Sigurðardóttir skrifar Skoðun Saga Israa á Gaza og hvernig hægt er að verða að liði Katrín Harðardóttir,Israa Saed skrifar Skoðun Fordómar frá sálfélagslegu sjónarhorni Sóley Dröfn Davíðsdóttir skrifar Skoðun Er aldur bara tala? Teitur Guðmundsson skrifar Skoðun Íslendingar flytja út fisk og líka ofbeldismenn Guðný S. Bjarnadóttir skrifar Skoðun Iðjuþjálfar í leik- og grunnskólum: Tækifæri í baráttunni gegn agavanda og skólaforðun Hekla Björt Birkisdóttir,Hrefna Dagbjört Arnardóttir,Inga Fríða Guðbjörnsdóttir,Íris Kristrún Kristmundsdóttir skrifar Skoðun Frans páfi kvaddur eða meðtekinn? Bjarni Karlsson skrifar Skoðun Lægjum öldurnar Halla Hrund Logadóttir skrifar Skoðun Að hata einhvern sem þú þarft á að halda? Katrín Pétursdóttir skrifar Skoðun Íslenskar pyndingar Guðmundur Ingi Þóroddsson skrifar Skoðun SFS, Exit og norska leiðin þeirra Jón Kaldal skrifar Skoðun Friður - í framsöguhætti eða viðtengingarhætti? Bryndís Schram skrifar Skoðun Næringarfræði er lykillinn að betri heilsu, viltu vera með? Guðrún Nanna Egilsdóttir skrifar Skoðun Löngu þarft samtal um hóp sem gleymist! Katarzyna Kubiś skrifar Sjá meira
Löggjafarvald forsetans tekur til málskotsréttarins, heimildar til útgáfu bráðabirgðalaga – og formsatriða við stjórnarmyndun, stjórnarslit, þingsetningu og þingrof. Ráðherrar fara með framkvæmdarvald forsetans. Borið hefur á því að forsetaframbjóðendur séu óvissir um valdsvið forseta Íslands í stjórnkerfinu. Af hverju getur hann ekki lækkað vexti, minnkað verðbólgu eða byggt yfir íbúa höfuðborgarsvæðisins? Tekið skal fram að hér erum við að tala um völd forsetans sem stjórnvalds. Hvað má forsetinn gera? Hér er listi yfir þau fjögur verkefni sem forsetinn má eða verður að vinna: Undirskrift forseta gefur lögum gildi (19. gr.). Forseti hefur neitunarvald um lög, þó aðeins málskotsrétt (26. gr.). Forsetinn getur sett bráðabirgðalög (28. gr.). Þá er forsetinn í forsæti ríkisráðs sem hann situr ásamt ráðherrum og undir ríkisráð skal bera lög og mikilvægar stjórnarráðstafanir (16. gr.). Það þýðir að hann á rétt á upplýsingagjöf. Hvaða völd eru aðeins að forminu til? Þessi listi er yfir verkefni sem forsetanum er ætlað að vinna, en rökstutt er hér á eftir að hann megi og eigi aðeins vinna að forminu til. Hann hafi hins vegar ekki ákvörðunarvald um þessi verkefni. Það hefur meirihluti Alþingis eftir að þingræði var tekið upp. Forsetinn skipar ráðherra, það er, myndar ríkisstjórn og slítur stjórnarsamstarfi og skiptir verkum milli ráðherranna (15. gr.). Forsetinn vinnur stjórnsýsluverkefni á vegum löggjafarvaldsins, það er að setja þing, stefna því saman (22. gr.), fresta fundum þess (23. gr.) og rjúfa þing og boða til kosninga (24. gr.). Hvað má forsetinn ekki gera? Þótt ekki gildi margar reglur um hvað forseti má ekki gera, má þó telja upp fjögur slík atriði. Forsetinn má ekki vera alþingismaður (9. gr.) og ekki ráðherra. Enda þótt ráðherraembætti sé ekki tekið fram í stjórnarskrá þá ræðst það af eðli stjórnskipunarinnar að hann, sem hefur neitunarvald gagnvart meðal annars stjórnarfrumvörpum, getur ekki hafa borið slík frumvörp fram sjálfur. Forsetinn má ekki gegna öðrum launuðum störfum en forsetaembættinu (9. gr.). Sem þýðir líka að hann má vinna ólaunuð störf, til dæmis að góðgerðarmálum eða í þágu samfélagsins. Forsetinn má ekki vinna framkvæmdarvaldsverk og hefur það ákvæði setið inni frá 1849, þá fyrir danakonung. Í stjórnarskránni eru nú nefnd eftirtalin verk, enda þótt ráðherrar eigi að vinna þau: Veiting embætta og að víkja úr þeim, flytja embættismenn til í starfi (20. gr.), gerð samninga við önnur ríki (21. gr.), fella saksókn niður, náða menn og uppgjöf saka (29. gr.) og undanþágur frá lögum (30. gr.). Forsetinn ákveður ekki laun sín, heldur er það gert með lögum og hann getur ekki lækkað þau innan kjörtímabils (9. gr.). Athugasemdir um löggjafarvald forsetans Neitunarvaldið – sem takmarkast við málskotsrétt – hefur forsetinn svo sannarlega, þótt það brjóti á stjórnskipuninni um hið þrískipta vald. Danir tóku það ekki aðeins af hjá sér 1915, heldur færðu málskotsréttinn til þriðjungs þingmanna 1953, sem er hin lýðræðislega nálgun. Minnihlutinn á þjóðþinginu þarf að styrkjast í takt við mótmæli í þjóðfélaginu gegn ríkjandi ríkisstjórn. Forsetinn hefur enga möguleika á að gera nokkuð með slíkar hreyfingar á fylgi. Vald til setningar bráðabirgðalaga er heimild sem virðist hafa dagað uppi, en er virkt. Forseti skipar ekki ráðherra (myndar ríkisstjórn og slítur stjórnarsamstarfi) eða deilir með þeim verkefnum enda þótt ótvíræð stjórnarskrárákvæði segi fyrir um þetta. Það ræðst af þingræðisskipulaginu sem komið var á 1920 að þetta eru verkefni meirihluta þingmanna. Hins vegar hefur forsetinn formlegu hlutverki að gegna við þessi verkefni í dag, og virðist framkvæmdin vera eðlileg. Það að hann veiti stjórnarmyndunarumboð og biðji ráðherra að sitja í starfsstjórn eftir stjórnarslit hefur kannski ekki stjórnarskrárfestu, en er praktísk hefð. Þingræðisskipulaginu fylgir einnig að stjórnsýsluverkefni forsetans fyrir Alþingi – sem eru að setja þing, stefna því saman, fresta fundum þess og rjúfa þing og boða til kosninga – eru bara verkefni forsetans að forminu til. Meirihluta Alþingis tekur ákvarðanir í þessum efnum. Hér er ekki gengið lengra í að ræða löggjafarvald forsetans, til dæmis hvort hann hafi aukin völd ef meirihluti Alþingis getur ekki myndað ríkisstjórn, stjórnarkreppa verður langvarandi, eða ef hugmyndir koma upp um utanþingsstjórn. Í fljótu bragði verður ekki séð að víkja megi frá þingræðisreglunni og þá þannig að færa forsetanum hið gamla vald konungs til að mynda ríkisstjórn. Athugasemdir um framkvæmdarvald forsetans Enda þótt Alþingi tvískipti framkvæmdarvaldinu 1944 milli forsetans og ráðherranna (2. gr.), sem var undarleg breyting - áður var konungur einn með framkvæmdarvaldið og framseldi það síðan með öðru stjórnarskrárákvæði til ráðherranna – þá verður ekki til neitt sjálfstætt framkvæmdarvald forseta til hliðar við ráðherrana. Með ákvæðunum um að hann sé ábyrgðarlaus af stjórnarathöfnum (11. gr.), að ráðherrarnir framkvæmi vald hans (13. gr.) og að þeir séu ábyrgir fyrir stjórnarathöfnum (14. gr.) er tekið fyrir að forsetinn fari að nokkru leyti með framkvæmdarvald. Ítarefni um stjórnarskrána Stjórnarskráin varð til eftir byltinguna í Danmörku 1848 og frá 1849 hafði danakonungur í stórum dráttum neitunarvald gagnvart lögum og vald til að velja ráðherra. Honum tókst að halda í neitunarvald sitt í Danmörku til 1915, hér til 1944, og vald sitt til að velja ráðherra til 1901, hér til 1920. Þegar ákvæði um völd forseta Íslands eru túlkuð þarf að hafa í huga að stjórnarskráin er að stofni til gamla danska stjórnarskráin frá 1849. Sú stjórnarskrá kom nánast orðrétt til Íslands 1874, en ekki breytta stjórnarskráin frá 1866. Lögskýringargögn er því einkum að finna í skjölum frá stjórnlagaþinginu danska 1848-1849 og svo Alþingistíðindum frá 1867, þegar Alþingi fjallaði um stjórnarskrármál. Alþingi lagði þá áherslu á að taka dönsku ákvæðin orðrétt upp, því má ætla að danskar lögskýringar fylgi þeim. Vafaatriði Það myndaðist vafaatriði með stjórnarskrárbreytingunni 1991 um hvort forsetinn geti í raun „látið leggja fyrir Alþingi“ frumvörp til laga. Þetta ákvæði í kaflanum um forsetann gaf ráðherrum áður heimild til að flytja frumvörp ráðuneytanna. Heimild alþingimanna til að bera fram frumvörp var í kaflanum um Alþingi. 1991 var bætt við ákvæðið í kaflanum um Alþingi að ráðherrar mættu, auk þingmanna, flytja frumvörp. Með því vaknar sú spurning til hverra ákvæðið í kaflanum um forsetann tekur. Opnar það raunverulega á að forsetinn geti lagt fram frumvörp? Lokaorð Enda þótt vald forsetans í stjórnskipuninni takmarkist við það sem hér hefur verið rakið – getur hann haft vald utan hennar. Forsetinn getur leitt þjóðfélagið á margan hátt, verið sterkur áhrifamaður og látið gott (eða illt) af sér leiða, innan- og utanlands. Yfirlit yfir ákvæði um völd forsetans í stjórnarskrá: Höfundur er stjórnsýslufræðingur.
Aðför ríkisstjórnar Kristrúnar Frostadóttur að flóttafólki Hópur stjórnarkvenna í Solaris Skoðun
Börn á flótta – nýtt líf, nýtt tungumál og nýtt tækifæri í íslenskum grunnskólum Friðþjófur Helgi Karlsson Skoðun
Skoðun Aðför ríkisstjórnar Kristrúnar Frostadóttur að flóttafólki Hópur stjórnarkvenna í Solaris skrifar
Skoðun Börn á flótta – nýtt líf, nýtt tungumál og nýtt tækifæri í íslenskum grunnskólum Friðþjófur Helgi Karlsson skrifar
Skoðun 30 silfurpeningar dýralækna? 125.000 lítrar af blóði tappaðir af 4088 merum (með valdi), af eiðsvörðum dýralæknum, 2023 Ole Anton Bieltvedt skrifar
Skoðun Opið bréf til heilbrigðisráðherra: Iðjuþjálfar – mikilvægur mannauður í geðheilbrigðisþjónustu framtíðarinnar Erna Rut Elvarsdóttir,Lilja Logadóttir, Rebekka Lind Hjaltadóttir,Sandra Dís Sigurðardóttir skrifar
Skoðun Iðjuþjálfar í leik- og grunnskólum: Tækifæri í baráttunni gegn agavanda og skólaforðun Hekla Björt Birkisdóttir,Hrefna Dagbjört Arnardóttir,Inga Fríða Guðbjörnsdóttir,Íris Kristrún Kristmundsdóttir skrifar
Aðför ríkisstjórnar Kristrúnar Frostadóttur að flóttafólki Hópur stjórnarkvenna í Solaris Skoðun
Börn á flótta – nýtt líf, nýtt tungumál og nýtt tækifæri í íslenskum grunnskólum Friðþjófur Helgi Karlsson Skoðun