Stefán Már segir aðalatriðið vegna þriðja orkupakkans að reglugerð um ACER öðlast ekki lagagildi

Sú leið sem íslenska ríkið ætlar að fara við staðfestingu reglugerða þriðja orkupakkans er líklega án fordæma. Stefán Már Stefánsson lagaprófessor segir að það skipti ekki máli því reglugerð um Samstarfsstofnun eftirlitsaðila á orkumarkaði (ACER) mun ekki taka gildi á Íslandi nema lagður verði sæstrengur og fram fari ný endurskoðun síðar á því hvort reglurnar samrýmist stjórnarskránni.

Eitt umdeildasta álitaefnið varðandi þriðja orkupakkann svokallaða snýr að valdheimildum ACER. Um er að ræða miðlæga stofnun Evrópusambandsins sem getur tekið bindandi ákvarðanir gagnvart aðildarríkjum ESB. Meðal annars um aðgang að raforkumarkaði. Með upptöku reglugerðar um ACER í EES-samninginn er valdheimildum stofnunarinnar gagnvart EFTA-ríkjunum Íslandi, Noregi og Liechtenstein komið fyrir hjá ESA, eftirlitsstofnun EFTA. Í umræðunni hafa verið settar fram áhyggjur af valdframsali en þessar áhyggjur snúa helst að því að ACER muni undirbúa ákvarðanir fyrir ESA með því að setja fram tillögu eða „uppkast“ að þeim. Þannig lúta þessar áhyggjur einkum að því að valdið verði í reynd hjá ACER en aðeins að formi til hjá ESA. Þessar ákvarðanir varðandi raforkumarkaðinn hafa hins vegar enga þýðingu hér á landi á meðan Ísland er ekki tengt evrópskum raforkumarkaði með sæstreng.

Fyrirvari í þingsályktunartillögu utanríkisráðherra varð til þess að margir þingmenn Sjálfstæðisflokksins sem höfðu efasemdir um þriðja orkupakkann hafa lýst yfir stuðningi við hann. Fyrirvarinn er orðaður svona í greinargerð með þingsályktunartillögunni: „Verði þessi tillaga samþykkt verður reglugerð (EB) nr. 713/2009 innleidd í íslenskan rétt með hefðbundnum hætti en með lagalegum fyrirvara um að grunnvirki sem gera mögulegt að flytja raforku milli Íslands og orkumarkaðar ESB verði ekki reist eða áætluð nema að undangenginni endurskoðun á lagagrundvelli reglugerðarinnar og komi ákvæði hennar sem varða tengingar yfir landamæri ekki til framkvæmda fyrr en að þeirri endurskoðun lokinni. Þá verði jafnframt tekið enn frekar og sérstaklega til skoðunar á vettvangi Alþingis hvort innleiðing hennar við þær aðstæður samræmist íslenskri stjórnarskrá.“

Óvenjuleg og nýstárleg leið við innleiðingu ESB gerða

Reglugerð nr. 713/2009 fjallar um áðurnefnda Samstarfsstofnun eftirlitsaðila á orkumarkaði (ACER). Þau grunnvirki sem vísað er til í textanum eru sæstrengur. Efnislega þýðir þetta að sæstrengur verður ekki lagður nema eftir endurskoðun á lagagrundvelli reglugerðarinnar og þegar það gerist fer fram sérstök skoðun á því hvort innleiðing reglugerðarinnar samræmist stjórnarskránni.

„Það á að taka umrædda reglugerð í íslensk lög en hún fær ekki lagagildi. Hún tekur ekki gildi fyrr en ákveðin stjórnarskrárleg skoðun hefur farið fram,“ segir Stefán Már Stefánsson prófessor emeritus við lagadeild HÍ. Stefán Már vann álitsgerð ásamt Friðriki Árna Friðrikssyni Hirst um þriðja orkupakkann og svaraði spurningum þingmanna utanríkismálanefndar um málið á opnum fundi í morgun. 

Þess eru engin fordæmi að EFTA-ríki hafi staðfest ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar og þannig aflétt stjórnskipulegum fyrirvara á ESB-gerðum með þessum hætti. Að minnsta kosti kannast enginn fræðimaður í lögfræði með þekkingu á Evrópurétti við það. „Mér er ekki kunnugt um það að stjórnskipulegum fyrirvara hafi áður verið aflétt með þessum hætti,“ sagði Ólafur Jóhannes Einarsson lögfræðingur, sem svaraði spurningum þingmanna í gegnum síma frá Lúxemborg, á sameiginlegum fundi utanríkismálanefndar og atvinnuveganefndar Alþingis á föstudag. Stefán Már Stefánsson segist ekki draga niðurstöðu Ólafs í efa. 

Stefán Már segir hins vegar að þessi staðreynd skipti í raun ekki máli því aðalatriði málsins sé að reglugerð nr. 731/2009 um ACER muni ekki öðlast lagagildi á Íslandi. Þá hafi orkumálastjóri Evrópusambandsins þegar lýst því yfir að framkvæmdastjórnin hafi skilning á þeirri sérstöðu sem Ísland nýtur gagnvart sameiginlegum orkumarkaði.

„Það að taka einhver ákvæði upp í íslensk lög en segja jafnframt að þau hafi ekki lagagildi samræmist alveg íslensku stjórnarskránni enda kemur verkun ákvæðanna ekki fram fyrr en þau taka gildi,“ segir Stefán Már. 

Þess má geta að Þorsteinn Pálsson fyrrverandi formaður Sjálfstæðisflokksins hefur kallað þennan fyrirvara í þingsályktunartillögunni „kanínu úr pípuhatti“ og telur að utanríkisráðherra hafi sýnt pólitísk töfrabrögð með því að afla stuðnings við þriðja orkupakkann með þessum hætti.

Vekur umræðu um valdframsal og þögn stjórnarskrárinnar

Engar heimildir er að finna í íslensku stjórnarskránni fyrir framsali ríkisvalds til alþjóðlegra stofnana en 21. gr. stjórnarskrárinnar hefur verið óbreytt frá 1920. Stjórnarskráin frá 1920 er gjarnan kölluð fullveldisstjórnarskráin enda var hún samþykkt í kjölfar þess að Ísland varð fullvalda ríki árið 1918. Björg Thorarensen lagaprófessor hefur bent á að lítil efnisleg umræða hafi átt sér stað um þetta stjórnarskrárákvæði þegar það var samþykkt árið 1920. Ákvæðið var svo óbreytt þegar lýðveldisstjórnarskráin var samþykkt árið 1944.

Aðrar Norðurlandaþjóðir hafa hins vegar falið þá leið að setja sérstakt ákvæði um valdframsal í sínar stjórnarskrár. Þannig var slíkt ákvæði sett inn í stjórnarskrá Danmerkur árið 1953 og í norsku stjórnarskrána 1962. Umræða um breytingu á íslensku stjórnarskránni hvað þetta snertir hefur staðið yfir með hléum undanfarna tvo áratugi án þess að það hafi leitt til efnislegra breytinga. Í 111. gr. frumvarps stjórnlagaráðs frá 2011 var sérstakt ákvæði um slíkt valdframsal.

Eftir gildistöku EES-samningsins hefur þróun Evrópusambandsréttarins verið í þá átt að miðlægum stofnunum sambandsins hefur í auknum mæli verið falið vald til að taka ákvarðanir sem eru bindandi fyrir aðildarríki sambandsins. Þriðji orkupakkinn hefur enn á ný vakið spurningar um þróun EES-réttar en með reglugerðum þriðja orkupakkans verður Eftirlitsstofnun EFTA falið að taka ákvarðanir sem verða undirbúnar af ACER, miðlægri stofnun Evrópusambandsins. Víðtækt valdframsal EFTA-ríkis til miðlægrar stofnunar Evrópusambandsins er ekki nýtt fyrirbæri enda var það einnig uppi á teningnum varðandi sameiginlegt fjármálaeftirlit í ríkjum Evrópusambandsins. Á því sviði hefur European Banking Authority (EBA), miðlæg stofnun ESB, vald til að taka bindandi ákvarðanir fyrir aðildarríkin. Vald EBA gagnvart EFTA-ríkjunum Íslandi, Noregi og Liechtenstein er í höndum Eftirlitsstofnunar EFTA rétt eins og verður raunin í tilviki ACER samkvæmt þriðja orkupakkanum. 

Í ljósi þess að EES-samstarfið hefur þróast með þessum hætti þrátt fyrir þögn stjórnarskrárinnar og þróunin hafi verið látin athugasemdalaus má færa rök fyrir því að mótast hafi stjórnskipunarvenja fyrir þessu fyrirkomulagi. Virðist þessi þróun EES-samstarfsins vera komin til að vera. Það er eitthvað sem margir fræðimenn í lögfræði töldu óhugsandi án stjórnarskrárbreytingar fyrir nokkrum árum. Það er því óhætt að slá því föstu að þær forsendur sem lágu fyrir þegar EES-samningurinn tók gildi árið 1994 hafi breyst í mjög veigamiklum atriðum á undanförnum aldarfjórðungi.