Firrur um aflareglu fyrir þorsk

Sigurjón Þórðarson, alþingismaður Flokks fólksins, formaður fjárlaganefndar með meiru, ritaði grein sem birtist á Vísi 29. september sl. um landanir utan kvóta. Hann nefnir s.k. VS-afla, undirmálsfisk sem heimilt er að landa utan kvóta en tekjur af sölunni renna til Verkefnasjóðs sjávarútvegsins. Hann nefnir einnig afla skipa sem landa í vinnslu í eigu útgerðar skipanna eins og algengast er hér á landi, en hann telur að sá afli sé vantalinn. Einhverjum gæti dottið í hug að þessi umframafli gæti verið ástæðan fyrir því að hægt hefur gengið að byggja upp þorskstofninn, en ég held að Sigurjón telji að þessar ábendingar styðji þá skoðun hans að auka megi veiðar á þorski!

Í framhaldinu beinir Sigurjón gagnrýni sinni að aflareglu fyrir þorsk og sjö manna vinnuhóp sem lagði til fyrstu útfærsluna á slíkri reglu. Hann segir að „(v)innuhópurinn sem samdi regluna var að meirihluta skipaður af viðskipta- og hagfræðingum, auk skordýrafræðings, tölfræðings en aðeins einn fiskifræðingur var í hópnum.“

Líffræði og samspil fisktegunda

Í beinu framhaldi af þessari upptalningu á menntun fólksins í hópnum segir Sigurjón: „Það ætti því ekki að koma á óvart að með aflareglunni er hvorki horft til stöðu annarra nytjastofna né lífkennitalna á borð við meðalþyngd fisks eftir aldri.“ Þetta er allt rangt. Skýrsla vinnuhópsins sem skilaði af sér árið 1994 fjallar um samspil þorsks, rækju og loðnu og niðurstöður varðandi hagkvæmni aflareglunnar fyrir þorsk taka mið af áhrifum þorskveiðanna á veiðar á rækju og loðnu. Margt af því er löngu úrelt en breytir ekki því að það var hugað að þessum málum. Þótt auðvelt sé að fullyrða almennt um samspil tegundanna í hafinu er mjög erfitt að finna tölfræðilega marktæk sambönd sem hægt er að byggja á við ráðgjöf. Í vinnuhópnum var Gunnar Stefánsson sem hefur skoðað vísbendingar um samspil fiskistofna meir en aðrir menn hér á landi. Hann var á þessum tíma starfsmaður Hafrannsóknastofnunar.

Gögn um meðalþyngd fisks eftir aldri eru í öllum skýrslum Hafrannsóknastofnunar og eru notuð í öllum útreikningum á stofnstærðum og spám um þróun stofnastærða. Það sama gildir um kynþroskahlutföll sem skipta máli við útreikning á stærð hrygningarstofns.

Hvað felst í aflareglunni?

Í greininni segir Sigurjón: „Aflareglan kveður á hversu mikið er ráðlegt að veiða án þess að ganga á hrygningarstofn þorsksins og var fyrst gefin út árið 1994.“ Þessi setning fengi ekki háa einkunn á PISA-prófi í lesskilningi eða nákvæmni.

Fyrsti vinnuhópurinn sem skilaði skýrslu til ráðherra árið 1994 lagði til að afli þorsks yrði 22% af veiðistofninum (4 ára fiskur og eldri), en þegar fyrsta aflareglan var formlega samþykkt af stjórnvöldum hafði hlutfallið hækkað í 25%. Aflareglunni var fyrst beitt við ákvörðun um heildarafla fyrir fiskveiðiárið sem hófst 1. september 1995.

Á þessum tíma voru mikil átök um ráðgjöfina. Hagvöxtur var lítill, atvinnuleysi tiltölulega mikið og einn bankastjóri stórs ríkisbanka hafði fullyrt að ef þorskaflinn yrði minnkaður mikið mundi bankinn verða gjaldþrota. Það var því stórt átak að minnka þorskaflann á Íslandsmiðum úr 251 þús. tonnum á árinu 1993 í 170 þús. tonn á fiskveiðiárinu sem hófst 1. september 1995. Þessi lækkun var 32%. Aflareglan og ráðgjöfin hljóðaði upp á 155 þús. tonn sem hefði falið í sér minnkun um 38%. Mér er til efs að það hefði tekist að minnka sóknina í þorsk svona mikið ef þorskstofninn við Kanada hefði ekki hrunið árið 1992, m.a. vegna ofveiði.

Sigurjón hefur lengi verið mikill áhugamaður um sjávarútvegsmál og fiskveiðistjórnun. Það er þess vegna furðulegt að hann segir aflaregluna kveða á um „hversu mikið er ráðlegt að veiða án þess að ganga á hrygningarstofn þorsksins.“ Í öllum skýrslum um aflareglur hefur rökstuðningur fyrir þeirri reglu sem lögð er til byggst á því að hún gæfi besta nýtingu á viðkomandi stofni. Þar er horft til bæði aflamagns og kostnaðar við veiðarnar auk þess sem gert er ráð fyrir að minnkun á sveiflum í aflamagni sé hagkvæm. Því miður hefur hrygningarstofn þorsks lengst af verið lítill sögulega séð og því ástæða til að ætla að hann mundi stækka þegar afli væri takmarkaður með hagkvæmri aflareglu.

Sífelld vinna við aflareglur

Næsti vinnuhópur um aflareglu fyrir þorsk skilaði skýrslu árið 2004. Þar er komist að þeirri niðurstöðu að 25% hlutfallið hafi verið of hátt. Einnig er bent á að hlutfall aflans af veiðistofninum hafi verið nokkuð hærra en 25% vegna þess að Hafrannsóknastofnun hefði ofmetið stærð veiðistofnsins. Niðurstaðan varð að lækka ætti veiðihlutfallið í 20% af veiðistofninum.

Hafrannsóknastofnun fylgist reglulega með árangri aflareglna. Útkomurnar eru ræddar á fundum Alþjóða hafrannsóknaráðsins (ICES) og skýrslur eru skrifaðar. Tenglar í skýrslurnar eru á heimasíðu Hafrannsóknastofnunar. Síðasta skýrslan um aflareglu fyrir þorsk er frá árinu 2021. Þar er niðurstaðan að hámarksafrakstur fáist ef aflinn er 23% af veiðistofninum. Samsvarandi hlutfall í úttekt árið 2015 var 22%.

Uppbygging þorskstofnsins og nýliðun

Sigurjón fullyrðir að „(þ)rátt fyrir aðhaldssama aflareglu eru miklar sveiflur í stofninum en afli hefur á sama tíma stöðugt minnkað frá því sem áður var.“ Það er auðvitað ekki rétt að aflinn hafi „stöðugt minnkað“ en vissulega hefur hann verið mikið minni undanfarið en hann var á fyrstu áratugunum eftir seinni heimsstyrjöldina þegar aðstæður í hafinu voru mjög góðar og styrjöldin hafði valdið miklum samdrætti í veiðum. Sveiflur í stofnstærð eru nokkrar en mikið minni en þær voru áður. Hlutfall staðalfráviks á móti meðaltali stofnstærðar, svonefndur breytileikastuðull (e. coefficient of variation), lækkaði úr 32% árin 1955-1994 í 24% á árunum 1995-2025. Breytileikastuðull fyrir afla lækkaði úr 19% árin 1955-1994 í 15% á árunum 1995-2025.

Í skýrslu Hafrannsóknastofnunar frá árinu 2021 fara Höskuldur Björnsson og Einar Hjörleifsson vel yfir þá breytingu sem orðið hefur á nýliðun þorsks. Meðalnýliðun var um 200 millj. fiska á árunum 1955-1984 en 134 millj. á árunum 1985-2018. Þetta er minnkun um 33% sem hefur haft samsvarandi áhrif á mögulegan afla úr þorskstofninum.

Nýliðun er mjög breytileg. Í mynd á bls. 4 í skýrslunni frá árinu 2021 er sýnt að síðustu stóru nýliðunarárgangarnir komu 1983 (tæplega 350 millj. fiska) og 1984 (rúmlega 250 millj.). Þessir árgangar voru veiddir upp á árunum 1986-1988 og náðu ekki að hafa nein teljandi áhrif á stærð hrygingingarstofnsins. Í myndinni er líka sýnt að á árunum 1985-2018 nær nýliðunin aldrei því að verða 200 millj. sem var meðalnýliðunin á árunum 1955-1984. Þrátt fyrir að tekist hafi að byggja upp hrygningarstofninn hefur nýliðunin ekki vaxið. Reyndar var hrygningarstofn þorsks lítill á árunum 1983 og 1984 þegar stóru árgangarnir komu sem sýnir að það er fleira sem skiptir máli fyrir hrygningu þorskstofnsins en stærð stofnsins.

Vinnuhópurinn sem skilaði af sér árið 2004 kannaði hagkvæmni aflareglunnar ef nýliðun minnkaði varanlega. Niðurstaðan var að það hefði lítil áhrif á hagkvæmnina, en meðalaflinn yrði auðvitað minni.

Lokaorð

Athugun á aflareglum sýnir mikilvægi þess fyrir hagkvæmni fiskveiða að horft sé til langs tíma. Aflareglur skipta líka miklu máli fyrir umhverfisvottanir á veiðum sem oft eru mikilvægar fyrir markaðssetningu íslensks fisks.

Höfundur er eftirlaunaþegi. Á árunum 1988-2002 starfaði hann sem sérfræðingur í sjávarútvegsmálum hjá Þjóðhagsstofnun. Hann starfaði í vinnuhópum sem unnu skýrslur um aflareglur fyrir þorsk sem komu út árin 1994 og 2004.