Hinn 29. ágúst göngum við Íslendingar að kjörborðinu þar sem ríkisstjórnin óskar eftir umboði til að hefja á ný aðildarviðræður við Evrópusambandið. Áður en slíkt umboð er veitt verður að teljast sjálfsögð og eðlileg krafa af hálfu kjósenda að ríkisstjórnin upplýsi með skýrum hætti hvað fyrir henni vakir með kosningunni. Hver eru samningsmarkmið hennar?
Atkvæðagreiðslan snýst ekki um einfalda öflun upplýsinga eins og stundum er haldið fram af hálfu stjórnarliða. Hefjist viðræður fer Ísland inn í formlegt aðildarferli samkvæmt 49. gr. sáttmála Evrópusambandsins sbr. skýrt orðalag í aðildarumsókn Íslands frá 2009. Grein sáttmálans er svohljóðandi í íslenskri þýðingu Þýðingarmiðstöðvar utanríkisráðuneytisins:
„Sérhvert Evrópuríki, sem virðir þau gildi sem um getur í 2. gr. og einsetur sér að stuðla að þeim, getur sótt um að gerast aðili að Sambandinu. Tilkynna skal Evrópuþinginu og þjóðþingunum um slíka umsókn. Umsóknarríkið skal senda umsókn sína til ráðsins, en það skal taka einróma ákvörðun, að höfðu samráði við framkvæmdastjórnina og að fengnu samþykki Evrópuþingsins með stuðningi meirihluta allra þingmanna. Taka skal tillit til skilyrða sem leiðtogaráðið hefur samþykkt að þurfi að uppfylla vegna aðildar.
Skilmálar aðildar og sú aðlögun á sáttmálunum, sem Sambandið byggir á, sem slík aðild felur í sér, skulu byggjast á samningi milli aðildarríkjanna og umsóknarríkisins. Þann samning skal leggja fyrir öll samningsríkin til fullgildingar í samræmi við stjórnskipunarreglur sínar.“
Af orðalagi 49. gr. verður ráðið að umsókn um aðild er upphaf formlegs aðildarferlis. Mælt er fyrir um “skilyrði leiðtogaráðsins”, “skilmála aðildar” og um “aðlögun”. Ekki er gert ráð fyrir óskuldbindandi könnunarviðræðum heldur gerir greinin ráð fyrir að skilmálar aðildar og sú aðlögun að sáttmálum sambandsins sem aðild felur í sér verði ákveðin í aðildarsamningi milli umsóknarríkisins og aðildarríkjanna.
Samningsramminn frá 2010
Ísland sótti formlega um aðild að Evrópusambandinu 17. júlí 2009. Framkvæmdastjórn sambandsins skilaði áliti sínu 24. febrúar 2010 og lagði til að aðildarviðræður yrðu hafnar. Leiðtogaráð ESB féllst á þá tillögu 17. júní sama ár.
Skilyrði ESB gagnvart Íslandi voru samþykkt af öllum aðildarríkjum í ráðinu um almenn málefni, einni af samsetningum Ráðherraráðs ESB, 26. júlí 2010. Skilyrðin, eða “Negotiation Framework” (samningsrammi), voru lögð fram við formlega opnun aðildarviðræðna við Ísland daginn eftir.
Þar kom skýrt fram að aðild fæli í sér upptöku alls regluverks og réttarkerfis Evrópusambandsins, acquis communautaire, eins og það stæði þegar aðild tæki gildi.
“EU accession implies the timely and effective implementation of the entire body of EU law or acquis, as it stands at the time of accession.”
Ráðherraráðið ítrekaði sömu afstöðu 14. desember 2010.
“The accession negotiations will be aimed at Iceland integrally adopting the EU acquis and ensuring its full implementation and enforcement by accession.”
Sama afstaða var ítrekuð 5. desember 2011 og 11. desember 2012.
Samningsramminn heimilaði sértækar ráðstafanir og afmörkuð tímabil til aðlögunar. Slíkar ráðstafanir urðu þó að vera takmarkaðar að umfangi og tíma og máttu hvorki breyta reglum né stefnu Evrópusambandsins. Markmið viðræðnanna var ekki að semja um hvort Ísland tæki upp sameiginlegu fiskveiðistefnuna heldur hvernig aðlögun Íslands að henni yrði háttað.
Aðildarviðræður stöðvuðust eftir ríkisstjórnarskiptin árið 2013. Með bréfi utanríkisráðherra Íslands 12. mars 2015 var Evrópusambandinu tilkynnt að ekki bæri lengur að líta á Ísland sem umsóknarríki.
Samningsramminn heimilaði sértækar ráðstafanir og afmörkuð tímabil til aðlögunar. Slíkar ráðstafanir urðu þó að vera takmarkaðar að umfangi og tíma og máttu hvorki breyta reglum né stefnu Evrópusambandsins.
Framkvæmdastjórn ESB hefur síðar lýst þeirri afstöðu að umsókn Íslands frá 2009 sé enn gild þar sem hún hafi aldrei verið formlega dregin til baka. Marta Kos, stækkunarstjóri ESB, sagði í samtali við RÚV 9. júní síðastliðinn.
“The Negotiation Framework from the year 2010 is still the baseline.”
Samningsramminn frá 2010 er því enn grundvallarviðmið framkvæmdastjórnarinnar í mögulegum viðræðum við Ísland og eina opinbera heimildin varðandi afstöðu ESB til mögulegrar aðildarumsóknar Íslands.
Sömu viðmið fyrir öll umsóknarríki
Marta Kos kom fyrir utanríkismálanefnd Evrópuþingsins 7. nóvember 2024 í aðdraganda þess að hún tók við embætti stækkunarstjóra. Í skriflegum svörum sínum og staðfestingarferlinu lagði hún áherslu á að stækkun væri verðleikatengt ferli og að sömu viðmið skyldu gilda um öll umsóknarríki.
“I will seek to ensure that each candidate country and potential candidate is treated fairly and assessed according to the same criteria, with progress determined by the individual merits of each.”
Hún boðaði ekki nýja stækkunarstefnu þar sem umsóknarríki gætu valið sér þær reglur sem þeim hentuðu. Þau yrðu að vera að fullu undir það búin að taka á sig skyldur aðildar.
Í þessu samhengi má rifja upp orð Michael Georg Link, talsmanns þýska frjálslynda flokksins í Evrópumálum, þegar þýska þingið samþykkti árið 2010 að styðja opnun aðildarviðræðna við Ísland.
“Eine Mitgliedschaft à la carte kann es nicht geben.”
Aðild að Evrópusambandinu getur ekki verið matseðill þar sem ríki velja sér þá rétti sem þeim henta.
Afstaða þýska sambandsþingsins náði ekki aðeins til fiskveiðistjórnunar og aflaheimilda. Í samþykktri afstöðu þess 22. apríl 2010 var jafnframt lögð áhersla á að íslenskur sjávarútvegur yrði opnaður fyrir fjárfestingum frá Evrópusambandinu sem þáttur í frjálsum fjármagnsflutningum á innri markaðnum.
“Wichtig ist u. a. die Öffnung des isländischen Fischereisektors für Investitionen aus der EU als ein wesentlicher Bestandteil des freien Kapitalverkehrs im europäischen Binnenmarkt.”
Umræðan um sjávarútveg snýst því ekki aðeins um fiskveiðistjórnun og aflaheimildir. Hún snýst einnig um reglur innri markaðarins og hvort Ísland gæti haldið óbreyttum takmörkunum á eignarhaldi, fjárfestingum og stofnsetningarrétti í sjávarútvegi. Afstaða framkvæmdastjórnarinnar í aðildarviðræðunum var að íslensku takmarkanirnar samrýmdust ekki regluverki sambandsins.
Sama grundvallarafstaða og gagnvart Íslandi birtist í samningsrömmum ESB fyrir Svartfjallaland og Albaníu og nýlegum römmum fyrir Moldóvu og Úkraínu. Umsóknarríkin verða að taka á sig skyldur aðildar og innleiða og framfylgja regluverki sambandsins. Tímabundnar ráðstafanir verða að vera afmarkaðar og mega hvorki breyta reglum eða stefnu sambandsins né raska starfsemi innri markaðarins.
Undanþága eða sérlausn?
Þorgerður Katrín Gunnarsdóttir utanríkisráðherra hefur ítrekað haldið því fram að Ísland geti samið um undanþágu frá sameiginlegu fiskveiðistefnunni. Hinn 9. júlí sagði hún samkvæmt frétt Vísis að slík undanþága yrði skilyrði fyrir inngöngu Íslands í Evrópusambandið.
Stóra spurningin er hvað ráðherrann á við með orðinu „undanþága“.
Er átt við varanlega undanþágu frá sameiginlegu fiskveiðistefnunni eða sértæka útfærslu innan hennar? Þetta eru tvö ólík hugtök.
Aðildarsamningar geta falið í sér sértækar ráðstafanir vegna sérstakra aðstæðna í nýju aðildarríki. Þeir geta einnig veitt tímabundin aðlögunartímabil sem fresta framkvæmd tiltekinna reglna. Slík úrræði fela hins vegar ekki í sér að ríki standi varanlega utan sameiginlegrar stefnu sambandsins.
Tímabundin aðlögun er ekki varanleg undanþága. Sérlausn innan sameiginlegu fiskveiðistefnunnar er ekki undanþága frá henni. Tæknileg útfærsla á reglum breytir heldur ekki því hver fer með ákvörðunarvaldið.
Íslenska samninganefndin virðist árið 2010 hafa gert sér skýra grein fyrir þessum mun. Í nefndaráliti Evrópumálanefndar þýska sambandsþingsins frá 21. apríl það ár var greint frá fundi nefndarinnar með Stefáni Hauki Jóhannessyni, aðalsamningamanni Íslands. Þar sagði orðrétt.
“Hinsichtlich der noch offenen Fragen im Bereich Fischereipolitik und Walfang rechne Island nicht mit Opt-outs, hoffe aber auf individuelle Lösungen.”
Íslenska samninganefndin gerði samkvæmt þessu ekki ráð fyrir varanlegum undanþágum, opt-outs, í sjávarútvegi og hvalveiðum en vonaðist eftir sérlausnum. Skýr greinarmunur var því gerður á sérlausn innan regluverksins og varanlegri undanþágu frá því.
Utanríkisráðherra verður að upplýsa hvort hún geri sama greinarmun. Ef hún á við tímabundna aðlögun eða sérstaka útfærslu innan sameiginlegu fiskveiðistefnunnar er óvarlegt að kalla það undanþágu frá stefnunni sjálfri.
Ef hún á hins vegar við varanlega undanþágu frá sameiginlegu fiskveiðistefnunni verður hún að leggja fram opinberar heimildir sem sýna að slík undanþága standi Íslandi raunverulega til boða. Óbirt samtöl, sem enginn getur sannreynt, geta ekki komið í stað slíkra heimilda.
Opinber afstaða Hollands
Michiel Hoogeveen, þingmaður JA21-flokksins í Hollandi, krafði á dögunum Rob Jetten, forsætisráðherra landsins, svara um hvort Holland teldi það skilyrði fyrir inngöngu nýrra ríkja í Evrópusambandið að þau gengjust undir sameiginlegu fiskveiðistefnuna. Forsætisráðherrann svaraði því játandi.
Í framhaldinu lögðu Hoogeveen og Diederik Boomsma fram ályktun þar sem hollenska ríkisstjórnin var hvött til að staðfesta á vettvangi Evrópusambandsins að sameiginlega fiskveiðistefnan, þar á meðal reglur um aðgang að hafsvæðum og fiskimiðum, væri óaðskiljanlegur hluti regluverks sambandsins í aðildarviðræðum.
Ályktunin var samþykkt 17. júní síðastliðinn með 146 atkvæðum af 150.
Holland hefur neitunarvald gagnvart aðildarsamningi Íslands eins og hvert annað aðildarríki.
Ekki hefur verið bent á neitt fordæmi sem styður þann málflutning að Ísland geti fengið varanlega undanþágu frá sameiginlegu fiskveiðistefnunni.
Utanríkisráðherra sagði 9. júlí að afstaða hollenska forsætisráðherrans væri ekki í samræmi við samtöl hennar við Hollendinga og aðra kollega innan Evrópusambandsins. Opinber afstaða hollensku ríkisstjórnarinnar og samþykkt þingsins hlýtur þó að vega þyngra í þessu sambandi en endursögn utanríkisráðherra af óbirtum samtölum.
Engin þekkt fordæmi í sjávarútvegi
Evrópunefnd danska þingsins lagði 12. júní skriflegar spurningar fyrir Mariu Reumert Gjerding umhverfisráðherra um hugsanlegar aðildarviðræður Íslands við ESB. Meðal annars var spurt hvort fordæmi væru fyrir því að aðildarríki gæti varanlega staðið utan valdheimilda ESB á sviði sjávarútvegs og haldið fullu forræði yfir auðlindum hafsins.
Í svari ráðherrans kom fram að ekkert núverandi aðildarríki hefði, svo vitað væri, varanlega undanþágu á fiskveiðisviðinu. Hún staðfesti jafnframt að Evrópusambandið eitt færi með valdheimildir yfir verndun lífrænna auðlinda hafsins innan sameiginlegu fiskveiðistefnunnar og að Evrópuréttur gengi framar landsrétti.
Ekki hefur verið bent á neitt fordæmi sem styður þann málflutning að Ísland geti fengið varanlega undanþágu frá sameiginlegu fiskveiðistefnunni.
En hvað vakir þá fyrir ríkisstjórninni?
Afstaða Evrópusambandsins liggur fyrir. Aðildarríkin verða að laga sig að öllu regluverki sambandsins. Samningsramminn frá 2010 er enn grundvöllur mögulegra viðræðna við Ísland og Marta Kos segir sömu viðmið gilda um öll umsóknarríki. Hollenska þingið telur sameiginlegu fiskveiðistefnuna óaðskiljanlegan hluta regluverksins. Danska ríkisstjórnin þekkir ekkert dæmi um varanlega undanþágu aðildarríkja frá sjávarútvegstefnu ESB.
Þýska þingið hefur jafnframt krafist þess að íslenskur sjávarútvegur verði opnaður fyrir fjárfestingum frá ríkjum ESB og framkvæmdastjórnin telur íslenskar takmarkanir stangast á við regluverk sambandsins.
Hvaða stefnu hyggst ríkisstjórnin þá fylgja í mögulegum viðræðum? Er hún reiðubúin til að gangast undir sameiginlegu fiskveiðistefnuna og færa ákvörðunarvald á sviði fiskveiðistjórnunar til stofnana ESB? Hvaða hagsmuni telur hún ófrávíkjanlega? Hvar liggja rauðu línurnar og hvað hyggst hún gera ef Evrópusambandið hafnar þeim?
Ríkisstjórnin verður einnig að skýra hvaða ávinning hún telur Ísland hafa af fullri aðild umfram það samstarf og þann markaðsaðgang sem þegar er tryggður með EES-samningnum. Hvaða hagsbætur telur hún vega á móti því að Ísland tæki upp sameiginlegu fiskveiðistefnuna, opnaði sjávarútveginn fyrir fjárfestingum frá ríkjum ESB, gengi inn í tollabandalagið og færði frekari valdheimildir til stofnana sambandsins?
Það nægir ekki að tala almennt um sæti við borðið eða vísa með almennu orðalagi á breytta heimsmynd.
Kjósendur geta kynnt sér samningsramma Evrópusambandsins, stækkunarstefnu þess og þær reglur sem umsóknarríki þurfa að uppfylla. Þeir geta á hinn bóginn ekki kynnt sér samningsmarkmið eigin ríkisstjórnar því þau hafa ekki verið birt!
Ef varanleg undanþága frá sameiginlegu fiskveiðistefnunni er raunverulegt og ófrávíkjanlegt skilyrði ríkisstjórnarinnar á þjóðin skýlausan rétt á að vita hvort viðræðum verði slitið verði þeirri kröfu hafnað.
Ef svarið er nei er ekki verið að lýsa ófrávíkjanlegu skilyrði heldur almennu samningsmarkmiði. Ef svarið er já vaknar sú spurning hvers vegna leggja eigi út í margra ára aðildarferli þegar þing eins aðildarríkis hefur þegar lýst nær einróma andstöðu við lykilskilyrðið og samþykki allra aðildarríkjanna 27 þarf að liggja fyrir.
Þetta vekur mikilvægar spurningar sem ríkisstjórnin verður að svara áður en þjóðin gengur að kjörborðinu.
Enginn ætlast til þess að fullmótaður aðildarsamningur liggi fyrir áður en mögulegar viðræður hefjast. Það er hins vegar eðlileg og sjálfsögð krafa í lýðræðisríki að utanríkisráðherra geri grein fyrir samningsmarkmiðum Íslands, þeim hagsmunum sem hún telur ófrávíkjanlega, þeim viðbótarávinningi sem hún telur að full aðild færi þjóðinni og þeirri niðurstöðu sem hún myndi telja ásættanlega.
Kjósendur geta kynnt sér samningsramma Evrópusambandsins, stækkunarstefnu þess og þær reglur sem umsóknarríki þurfa að uppfylla. Þeir geta á hinn bóginn ekki kynnt sér samningsmarkmið eigin ríkisstjórnar því þau hafa ekki verið birt!
Áður en þjóðin veitir ríkisstjórninni umboð til að hefja aðildarviðræður hlýtur hún því að eiga rétt á skýru svari við einfaldri spurningu: Hvaða markmið hyggst ríkisstjórnin leggja fram fyrir hönd Íslands í mögulegum viðræðum við Evrópusambandið?
