Umræðan um að Ísland geti gengið í Evrópusambandið en samt haldið sjávarútveginum utan við sameiginlegu sjávarútvegsstefnuna (“Common Fisheries Policy”) minnir á dæmisöguna um manninn sem ætlaði að færa stóran stein úr veginum. Vinur hans benti honum á að steinninn væri óhreyfanlegur sökum stærðar og hélt áfram göngu sinni, en sá þrjóski hélt áfram að lemja steininn og berja, ýta við honum og bölva en allt kom fyrir ekki.
Steinninn bifaðist ekki, en ekki vegna skorts á vilja, kjarki eða bjartsýni mannsins, heldur vegna þess að hann var einfaldlega of stór og þungur.
Lærdómurinn er sá að vilji og bjartsýni breyta ekki óhagganlegum staðreyndum. Hyggilegra er að horfast í augu við veruleikann og halda áfram göngu sinni fremur en að lemja steininn út í hið óendanlega.
Sameiginleg sjávarútvegsstefna ESB er slíkur steinn. Hún hvílir á sáttmálum sambandsins og þar með ein af grunnstoðum þess – óhreyfanlegur hluti kerfisins sem umsóknarríki geta ekki samið sig frá varanlega. Á lykilsviðum, einkum varðandi verndun lífrænna auðlinda hafsins, hefur ESB einkarétt til lagasetningar sem bindur öll aðildarríki. Þetta hefur verið staðfest í öllum aðildarsamningum hingað til.
Aðildarviðræður eru aðlögunarviðræður
Í grein eftir Þórdísi Kolbrúnu Gylfadóttur, þingmann Sjálfstæðisflokksins og fyrrverandi utanríkisráðherra, sem birtist í Morgunblaðinu um helgina er kallað eftir yfirvegaðri og vitsmunalegri umræðu um Evrópumálin. Það er skynsamleg og góð ábending. En yfirveguð umræða þarfnast þess líka að fólk virði staðreyndir um lagalegan ramma málsins. Í annarri grein sem birtist á Eyjunni í DV slær Sigmundur Ernir Rúnarsson, þingmaður Samfylkingarinnar, allt annan tón. Þar eru þeir sem eru á öðru máli en hann sagðir hræddir og kjarklausir.
Sameiginleg sjávarútvegsstefna ESB er slíkur steinn. Hún hvílir á sáttmálum sambandsins og þar með ein af grunnstoðum þess – óhreyfanlegur hluti kerfisins sem umsóknarríki geta ekki samið sig frá varanlega.
Slíkar upphrópanir breyta ekki þeirri staðreynd að Evrópusambandið kynnti samningsramma sinn í viðræðum við Ísland hinn 27. júlí 2010. Hann er opinn öllum á vef utanríkisráðuneytisins og enn í gildi miðað við orðalag þingsályktunartillögunnar um „framhald aðildarviðræðna við ESB”. Samningsramminn er mjög skýr um eðli þessara viðræðna. Þar segir að hraði þeirra ráðist af því „hve vel Íslandi tekst að uppfylla kröfur vegna aðildar“ og að Evrópusambandið ákveði hvort skilyrðum fyrir lokum viðræðna hafi verið fullnægt.
Í sama skjali segir jafnframt að aðild feli í sér viðurkenningu á öllum réttindum og skuldbindingum sem fylgja kerfi Evrópusambandsins og að umsóknarríkið verði að beita regluverkinu „eins og það er þegar til aðildar kemur “.
Þetta er kjarni málsins: Aðildarviðræður snúast ekki um að semja um reglurnar, heldur um hvernig Ísland lagar löggjöf sína að fyrirliggjandi regluverki sambandsins – acquis communautaire. Til þess að breyta slíkum grunnreglum þyrfti að breyta sáttmálum Evrópusambandsin en það krefst samþykkis allra aðildarríkja þess.
Hálfur sannleikur um aðlögun
Í umræðunni hefur verið sagt að það sé „hálfur sannleikur“ að tala um aðlögunarviðræður þar sem stór hluti íslenskrar löggjafar sé nú þegar í samræmi við regluverk Evrópusambandsins. Vissulega er rétt að með EES-samningnum hefur Ísland lagað stóran hluta íslenskrar löggjafar að regluverki sambandsins en þeir málaflokkar sem standa utan EES eru einmitt þeir sem skipta mestu máli í þessari umræðu. Þar hefur engin samræming átt sér stað. Þá er átt við sjávarútveg, landbúnað, auðlindastjórnun, hluta orkumála, utanríkis- og viðskiptastefnu, tollamál og fleiri svið.
Þetta eru einmitt þeir málaflokkar þar sem regluverk Evrópusambandsins krefst sameiginlegrar stefnumörkunar á vettvangi ESB og þar sem svigrúm til varanlegra undanþága er mjög takmarkað.
Undanþágur mega ekki breyta regluverkinu
Í framangreindum samningsramma Evrópusambandsins frá 2010 segir að mögulegar ráðstafanir varðandi aðlögun verði að vera takmarkaðar í tíma og umfangi og að þær megi aldrei fela í sér breytingar á reglum eða stefnumiðum Evrópusambandsins.
Í öllum aðildarsamningum sem gerðir hafa verið hefur verið samið um tímabundna aðlögunarfresti, en engin ríki hafa fengið varanlega undanþágu frá sameiginlegu sjávarútvegsstefnu Evrópusambandsins.
Þetta þýðir einfaldlega að varanleg sérlausn sem myndi halda Íslandi utan sameiginlegu sjávarútvegsstefnunnar væri því ekki aðlögun innan kerfisins heldur breyting á kerfinu sjálfu – breyting á grunnstoð sambandsins. Það krefðist sem fyrr segir breytinga á sáttmálum sambandsins og samþykkis allra aðildarríkja.
Í öllum aðildarsamningum sem gerðir hafa verið hefur verið samið um tímabundna aðlögunarfresti, en engin ríki hafa fengið varanlega undanþágu frá sameiginlegu sjávarútvegsstefnu Evrópusambandsins.
Embættismenn ESB hafa talað skýrt
Í íslenskum fjölmiðlum – meðal annars hjá RÚV, Morgunblaðinu og Stöð 2 – hefur eftirfarandi verið haft eftir embættismönnum ESB:
- að sameiginlega sjávarútvegsstefnan sé grunnstoð Evrópusambandsins
- að grunnstoðir sambandsins séu ekki samningsatriði
- að engin ríki hafi fengið varanlega undanþágu frá sjávarútvegsstefnunni
- að kröfur Íslands um slíka undanþágu séu ósamrýmanlegar regluverki sambandsins
Þetta er í samræmi við lagalega greiningu sem fylgdi skýrslu utanríkisráðherra til Alþingis 2014 þar sem bent er á að lagalegt svigrúm til varanlegra undanþága sé afar takmarkað í málaflokkum þar sem Evrópusambandið eitt hefur rétt til lagasetningar sem bindur aðildarríkin.
Undanþágur Dana eru ekki fordæmi
Í grein Sigmundar Ernis var vísað til undanþága Dana sem sönnun þess að hægt sé að semja um víðtækar sérlausnir innan Evrópusambandsins. Sá samanburður er þó villandi.
Undanþágur Dana urðu til eftir að danska þjóðin hafnaði Maastricht-sáttmálanum í þjóðaratkvæðagreiðslu árið 1992. Þær sneru að myntbandalaginu, varnarsamstarfi og ákveðnum þáttum réttarfars- og borgaramála og voru pólitísk málamiðlun innan sambandsins.
Mikilvægt er að greina á milli slíkra pólitískra undanþága og þeirra málaflokka sem teljast til grunnstoða sambandsins. Sameiginlega sjávarútvegsstefnan er ein af grunnstoðum ESB og fellur undir yfirþjóðlegt löggjafarvald stofnana þess. Danmörk var þegar aðildarríki þegar þessar undanþágur voru samdar. Ísland væri umsóknarríki utan sambandsins. Lagaleg staða þessara tveggja aðstæðna er því gjörólík.
Fullveldi og stjórnarskrá
Í grein Þórdísar Kolbrúnar er bent á að aðildarríki Evrópusambandsins séu fullvalda ríki og það er vissulega rétt hvað formið varðar. Hún bendir jafnframt á að breyta þyrfti íslensku stjórnarskránni svo löggjöf Evrópusambandsins geti haft beina virkni á Íslandi. Ólafur Ragnar Grímsson, fyrrverandi forseti Íslands, hefur einnig bent á að aðild Íslands að Evrópusambandinu myndi krefjast breytinga á stjórnarskrá Íslands.
Þegar frestir renna út verður fiskveiðistjórnun hluti af sameiginlegri stefnumörkun Evrópusambandsins. Þá eru ákvarðanir teknar innan stofnanakerfis þess ásamt öðrum aðildarríkjum en ekki lengur af íslenskum stjórnvöldum einum og sér.
Samkvæmt íslenskum stjórnskipunarlögum þyrfti Alþingi að samþykkja slíka breytingu, síðan þyrfti að fara fram þingkosning og nýtt Alþingi að staðfesta breytinguna aftur áður en hún gæti tekið gildi. Þetta sýnir að aðild felur í sér raunverulega tilfærslu valds á ákveðnum sviðum frá Alþingi til yfirþjóðlegra stofnana ESB – framsal á fullveldi sem erfitt eða ómögulegt er að taka til baka.
Hvert er markmið ríkisstjórnarinnar?
Þegar samningsrammi ESB frá 27. júlí 2010 er skoðaður hlýtur að vakna sú spurning hvert sé í raun markmið þess að hefja aftur aðildarviðræður við sambandið.
Ef grunnstefnur sambandsins eru ekki samningsatriði og varanlegar undanþágur ekki í boði liggur í reynd aðeins ein leið eftir, þ.e. að semja um tímabundna aðlögunarfresti áður en reglur sambandsins taka gildi að fullu. Slíkir frestir gætu falist í stigvaxandi aðlögun að regluverki sambandsins. Þegar frestir renna út verður fiskveiðistjórnun hins vegar hluti af sameiginlegri stefnumörkun Evrópusambandsins. Þá eru ákvarðanir teknar innan stofnanakerfis þess ásamt öðrum aðildarríkjum en ekki lengur af íslenskum stjórnvöldum einum og sér.
Í slíku kerfi myndi Ísland vissulega taka þátt í ákvarðanatöku, en sem eitt minnsta ríki Evrópu hefði það eðli máls samkvæmt takmörkuð áhrif á niðurstöðuna.
Ef þetta er raunverulegur ásetningur ríkisstjórnarinnar ætti það að koma skýrt fram.
Fremur en að fara í slíka óvissuferð tel ég skynsamlegra að fara að eins og vinurinn í dæmisögunni. Viðurkenna staðreyndir og halda áfram göngu okkar í góðu samstarfi við Evrópusambandið á grundvelli samningsins um Evrópska efnahagssvæðið (EES). Samstarf sem nú þegar tryggir Íslandi aðgang að innri markaði ESB án þess að framselja stjórn fiskveiða og annarra auðlinda til stofnana sambandsins í Brussel.
Höfundur er hæstaréttarlögmaður.
